{"id":28558,"date":"2026-02-16T22:39:27","date_gmt":"2026-02-16T22:39:27","guid":{"rendered":"https:\/\/blogemergencias.es\/index.php\/2026\/02\/16\/pleno-sentencia-4-2026-de-14-de-enero-de-2026-recurso-de-inconstitucionalidad-7079-2022-interpuesto-por-mas-de-cincuenta-diputados-del-grupo-parlamentario-vox-en-el-congreso-en-relacion-con-divers\/"},"modified":"2026-02-16T22:39:27","modified_gmt":"2026-02-16T22:39:27","slug":"pleno-sentencia-4-2026-de-14-de-enero-de-2026-recurso-de-inconstitucionalidad-7079-2022-interpuesto-por-mas-de-cincuenta-diputados-del-grupo-parlamentario-vox-en-el-congreso-en-relacion-con-divers","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogemergencias.es\/index.php\/2026\/02\/16\/pleno-sentencia-4-2026-de-14-de-enero-de-2026-recurso-de-inconstitucionalidad-7079-2022-interpuesto-por-mas-de-cincuenta-diputados-del-grupo-parlamentario-vox-en-el-congreso-en-relacion-con-divers\/","title":{"rendered":"Pleno. Sentencia 4\/2026, de 14 de enero de 2026. Recurso de inconstitucionalidad 7079-2022. Interpuesto por m\u00e1s de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relaci\u00f3n con diversos preceptos del Real Decreto-ley 14\/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural. L\u00edmites de los decretos leyes: desistimiento y p\u00e9rdida parcial de objeto del recurso; justificaci\u00f3n del presupuesto habilitante, existencia de conexi\u00f3n de sentido en el precepto que establece el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas que puedan adoptarse en situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional. Votos particulares."},"content":{"rendered":"
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ECLI:ES:TC:2026:4<\/p>\n

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don C\u00e1ndido Conde-Pumpido Tour\u00f3n, presidente, y las magistradas y magistrados do\u00f1a Inmaculada Montalb\u00e1n Huertas, don Ricardo Enr\u00edquez Sancho, do\u00f1a Mar\u00eda Luisa Balaguer Callej\u00f3n, don Ram\u00f3n S\u00e1ez Valc\u00e1rcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, do\u00f1a Concepci\u00f3n Espejel Jorquera, do\u00f1a Mar\u00eda Luisa Segoviano Astaburuaga, don C\u00e9sar Tolosa Tribi\u00f1o, don Juan Carlos Campo Moreno, do\u00f1a Laura D\u00edez Bueso y don Jos\u00e9 Mar\u00eda Mac\u00edas Casta\u00f1o, ha pronunciado<\/p>\n

EN NOMBRE DEL REY<\/p>\n

la siguiente<\/p>\n

SENTENCIA<\/p>\n

En el recurso de inconstitucionalidad n\u00fam.\u00a07079-2022, promovido por cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4, 2.1, 10, 29.1 y\u00a029.4, del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural. Han comparecido el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno, habiendo formulado alegaciones este \u00faltimo. Ha sido ponente la magistrada do\u00f1a Inmaculada Montalb\u00e1n Huertas.<\/p>\n

I.\u2003Antecedentes<\/p>\n

1.\u2003Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el d\u00eda\u00a031 de octubre de\u00a02022, don Antonio Ortega Fuentes, procurador de los tribunales, actuando en nombre y representaci\u00f3n de cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural, que se citan en el encabezamiento.<\/p>\n

2.\u2003Por providencia de\u00a01 de diciembre de\u00a02022, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Secci\u00f3n Segunda, acord\u00f3 admitir a tr\u00e1mite el presente recurso de inconstitucionalidad. Asimismo, acord\u00f3 dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art\u00edculo\u00a034 de la Ley Org\u00e1nica del Tribunal Constitucional\u00a0(LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a trav\u00e9s de la ministra de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince d\u00edas, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Por \u00faltimo, orden\u00f3 publicar la incoaci\u00f3n del recurso en el \u00abBolet\u00edn Oficial del Estado\u00bb.<\/p>\n

3.\u2003Por escrito registrado en este tribunal el\u00a015 de diciembre de\u00a02022, la presidenta del Congreso de los Diputados comunic\u00f3 el acuerdo de la mesa de la C\u00e1mara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboraci\u00f3n a los efectos del art\u00edculo\u00a088.1 LOTC.<\/p>\n

4.\u2003Por escrito registrado en este tribunal el\u00a021 de diciembre de\u00a02022, el presidente del Senado comunic\u00f3 el acuerdo de la mesa de la C\u00e1mara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboraci\u00f3n a los efectos del art\u00edculo\u00a088.1 LOTC.<\/p>\n

5.\u2003Mediante escrito registrado el d\u00eda\u00a022 de diciembre de\u00a02022, el procurador de los tribunales, don Antonio Ortega Fuentes, actuando en nombre y representaci\u00f3n de los cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, interes\u00f3 que se tuviera a los recurrentes por renunciados respecto de la impugnaci\u00f3n dirigida contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4 y\u00a02.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, manteniendo, en cambio, la impugnaci\u00f3n referida a los art\u00edculos\u00a010, 29.1 y\u00a029.4; quedando, pues, el objeto del recurso delimitado a estos tres preceptos, cuya declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad se interesa en el escrito de demanda en los t\u00e9rminos que pasan a resumirse a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

Tras exponer como antecedentes los referidos a la aprobaci\u00f3n, convalidaci\u00f3n, contexto y objeto del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, se determina, en primer lugar, que el objeto del recurso lo constituye: (i) el art\u00edculo\u00a010, en la medida en que habilita la posibilidad de establecer el car\u00e1cter obligatorio de determinadas directrices operativas en el \u00e1mbito aeroportuario, mediante orden ministerial, y (ii) el art\u00edculo\u00a029, en sus apartados\u00a01, al establecer la obligatoriedad de temperaturas m\u00e1ximas y m\u00ednimas en determinados recintos de titularidad privada, y\u00a04, al disponer una hora de apagado de las instalaciones de alumbrado exterior.<\/p>\n

Comenzando por las alegaciones referidas al art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, la demanda, bajo el ep\u00edgrafe \u00abPlanteamiento general. Descripci\u00f3n de las medidas adoptadas\u00bb, se\u00f1ala que los art\u00edculos\u00a09 a\u00a013 del Real Decreto-ley prev\u00e9n el r\u00e9gimen aplicable a las directrices operativas que se dicten en situaciones de emergencia internacional, en el \u00e1mbito aeroportuario, para la gesti\u00f3n de pasajeros o personal de aviaci\u00f3n.<\/p>\n

El art\u00edculo\u00a09 habilita al denominado Comit\u00e9 Espa\u00f1ol de Facilitaci\u00f3n del Transporte A\u00e9reo a recomendar a la Agencia Estatal de Seguridad A\u00e9rea la adopci\u00f3n de gu\u00edas, directrices o recomendaciones nacionales adoptadas o desarrolladas por las autoridades sanitarias espa\u00f1olas para hacer frente a dichas situaciones de emergencia. Las llamadas directrices operativas tendr\u00e1n, sin perjuicio de lo previsto en el art\u00edculo\u00a010, naturaleza de recomendaciones y ser\u00e1n aplicables a las personas que transiten por los aeropuertos situados en territorio espa\u00f1ol; a las empresas y al personal que desarrolle su actividad en dichas instalaciones; a los gestores de los aeropuertos situados en territorio nacional; a las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas y operadores que operen en dichos aeropuertos, incluidas las operaciones de aerotaxi y de aviaci\u00f3n general; a las empresas que desarrollen servicios auxiliares o relacionados con ellos y, en general, a todas las personas que transiten por las infraestructuras aeroportuarias mencionadas.<\/p>\n

La demanda indica que lo que realmente afecta al presente recurso de inconstitucionalidad es la previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo\u00a010.1 consistente en que las directrices operativas, antes anunciadas, podr\u00e1n ser elevadas a la categor\u00eda de obligatorias mediante orden ministerial tramitada de conformidad con el procedimiento de aprobaci\u00f3n urgente de disposiciones administrativas en los t\u00e9rminos reconocidos por el propio Real Decreto-ley (art.\u00a010.2), lo que conlleva el establecimiento de obligaciones tanto para los gestores aeroportuarios y compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas (art.\u00a011) como para los pasajeros (art.\u00a012); cuesti\u00f3n esta que se desarrolla m\u00e1s adelante en la demanda.<\/p>\n

A continuaci\u00f3n, los recurrentes, tras reproducir lo que, a su criterio, y siguiendo el pre\u00e1mbulo de la norma, constituye la justificaci\u00f3n ofrecida por el Gobierno para establecer las previsiones encaminadas a la gesti\u00f3n de futuras crisis sanitarias, explicitan los preceptos constitucionales considerados vulnerados, art\u00edculos\u00a09.1, 9.3, 14, 17, 18.1, 19, 86.1, 116 y\u00a055.1 CE, con fundamento en tres argumentos principales: (i) se cuestiona que concurriera la extraordinaria y urgente necesidad a la que apela como presupuesto jur\u00eddico habilitante el art\u00edculo\u00a086.1 CE, considerando que las medidas adoptadas no son proporcionadas y racionales atendiendo a la situaci\u00f3n sanitaria existente en el mes de agosto de\u00a02022; (ii) el Real Decreto-ley permite al Gobierno elevar, mediante orden del ministro del ramo, las recomendaciones a obligaciones, a trav\u00e9s de un procedimiento de urgencia; y (iii) se regulan la realizaci\u00f3n de controles sanitarios, la denegaci\u00f3n del embarque o el desalojo de la aeronave como medidas aplicables en caso de surgimiento de nuevas emergencias de salud p\u00fablica, afectando con ello a derechos fundamentales consagrados en el t\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n

La demanda niega la existencia de extraordinaria y urgente necesidad a los efectos previstos en el art\u00edculo\u00a086.1 CE. Se razona que en agosto de\u00a02022, momento en que se aprob\u00f3 el Real Decreto-ley\u00a014\/2022, no se encontraban ya vigentes en Espa\u00f1a medidas restrictivas como las previamente adoptadas para hacer frente a la pandemia por covid-19, sino que la situaci\u00f3n sanitaria era efectivamente mejor y la flexibilizaci\u00f3n hubiera resultado adecuada si realmente fuera ese el objetivo del Real Decreto-ley. Sin embargo, pese a que la disposici\u00f3n transitoria primera establece la aplicabilidad, como recomendaciones, de las directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n con relaci\u00f3n a la pandemia COVID-19 que estuvieran vigentes a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley, es decir, el sistema introducido por el art\u00edculo\u00a03 del Real Decreto-ley\u00a026\/2020, de\u00a07 de julio, de medidas de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los \u00e1mbitos de transportes y vivienda, lo que hace el Real Decreto-ley\u00a014\/2022 es reconocer que ya no existe la necesidad de mantener las directrices como obligatorias pero permite que, en un futuro, y \u00abpor si acaso\u00bb, se conviertan en preceptivas por medio de una simple orden ministerial.<\/p>\n

Tras citar diversos pronunciamientos de este tribunal relativos a la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante del real decreto-ley, sus l\u00edmites, mecanismos, criterios de control y la necesaria proporci\u00f3n que debe concurrir entre las medidas adoptadas y la extraordinaria y urgente necesidad, la demanda concluye en este punto afirmando ser notorio que cuando el Real Decreto-ley\u00a014\/2022 fue aprobado la situaci\u00f3n de pandemia derivada de la crisis sanitaria del COVID-19 se encontraba controlada y hab\u00eda un claro descenso del n\u00famero de contagios y fallecimientos, siendo que el propio Real Decreto-ley reconoce que las medidas cuestionadas en materia de transporte a\u00e9reo se adoptan para la hip\u00f3tesis de futuras pandemias. Pero lo cierto es que, si dicha hip\u00f3tesis se materializase, ello ser\u00eda presupuesto habilitante para dictar un nuevo decreto-ley, pero no para subvertir el sistema normativo y adoptar medidas restrictivas de derechos individuales mediante simple orden ministerial.<\/p>\n

Argumentan a continuaci\u00f3n los recurrentes que el r\u00e9gimen jur\u00eddico establecido por la norma impugnada, a trav\u00e9s de las denominadas directrices operativas, no se adec\u00faa, en t\u00e9rminos de la debida proporcionalidad y razonabilidad, a la situaci\u00f3n sanitaria existente en el momento de su aprobaci\u00f3n, afectando a derechos y libertades fundamentales de los contemplados en el t\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n

Consideran que el real decreto-ley proyecta una indeterminaci\u00f3n notoria al establecer que las directrices operativas deben ser adaptadas por el Comit\u00e9 de Facilitaci\u00f3n en situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional declaradas por la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud o por parte \u00abde los organismos competentes de la Uni\u00f3n Europea\u00bb sin mencionar de qu\u00e9 organismos se trata, constat\u00e1ndose con ello la inseguridad jur\u00eddica denunciada.<\/p>\n

Tras ello, se afirma que la inconstitucionalidad del art\u00edculo\u00a010 se sustenta en la habilitaci\u00f3n directa que efect\u00faa al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para elevar a obligatorias las directrices operativas, contraviniendo, desde una perspectiva formal, los art\u00edculos\u00a09.1, 9.3 y\u00a0103 CE por la deslegalizaci\u00f3n operada, y afectando, desde una perspectiva material, los derechos fundamentales reconocidos en los art\u00edculos\u00a014 a\u00a029 CE; en particular, la denegaci\u00f3n de embarque y el desalojo de la aeronave afectan directamente a la libertad y seguridad (art.\u00a017 CE), la intimidad personal (art.\u00a018.1 CE) y, sobre todo, la libertad de circulaci\u00f3n dentro y fuera del territorio nacional (art.\u00a019 CE).<\/p>\n

Se razona, igualmente, que este tribunal ha sentado doctrina en relaci\u00f3n con los estados de anomal\u00eda constitucional con ocasi\u00f3n de crisis sanitarias en las SSTC\u00a0148\/2021, de\u00a014 de julio, y\u00a0183\/2021, de\u00a027 de octubre, resultando de ellas que para que las autoridades sanitarias est\u00e9n habilitadas para la adopci\u00f3n de medidas susceptibles de restringir, limitar o suspender derechos resulta imprescindible una previa declaraci\u00f3n de emergencia decretada, seg\u00fan los casos, por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, en uso de las facultades conferidas por el art\u00edculo\u00a0116 CE y de acuerdo con lo establecido en la Ley Org\u00e1nica\u00a04\/1981, de\u00a01 de junio, de los estados de alarma, excepci\u00f3n y sitio, lo que no se cohonesta con las previsiones introducidas por el Real Decreto-ley\u00a014\/2022. La Constituci\u00f3n, argumentan los demandantes, dispensa una protecci\u00f3n especial a los derechos y libertades fundamentales, sobre todo los consagrados en los art\u00edculos\u00a014 a\u00a029 CE, permitiendo la limitaci\u00f3n o la suspensi\u00f3n puntual de algunos de ellos, en situaciones de anomal\u00eda constitucional y con todas las garant\u00edas, y prohibiendo expresamente el art\u00edculo\u00a086.1 CE al Gobierno afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el t\u00edtulo I CE.<\/p>\n

A la luz de lo anterior, se sostiene en la demanda que una interpretaci\u00f3n integrativa de los art\u00edculos\u00a086, 116 y\u00a055.1 CE lleva a considerar que el Real Decreto-ley impugnado deslegaliza la adopci\u00f3n de medidas que pueden restringir derechos y libertades fundamentales al habilitar sin m\u00e1s al ministro de Transportes, previo informe del ministro de Sanidad, a elevar a obligatorias directrices operativas que afectan directamente a derechos fundamentales de los ciudadanos, como son la realizaci\u00f3n de controles sanitarios, la denegaci\u00f3n del embarque o el desalojo de pasajeros embarcados.<\/p>\n

Asimismo, la cuestionada habilitaci\u00f3n al ministro competente lo es facultando a este para la aprobaci\u00f3n de la correspondiente orden ministerial tramitada, ex<\/em> art\u00edculo\u00a010.2 del real decreto-ley, por un procedimiento de urgencia, con clara merma de las garant\u00edas de los administrados al no ser preciso un tr\u00e1mite de consulta previa, aunque s\u00ed la audiencia e informaci\u00f3n p\u00fablica por un \u00abreducid\u00edsimo\u00bb plazo de siete d\u00edas, as\u00ed como pudi\u00e9ndose continuar con la tramitaci\u00f3n del procedimiento aunque los informes preceptivos no hayan sido emitidos en plazo, lo que a juicio de los recurrentes constituye, en su conjunto, una manifiesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo\u00a09.1 CE en relaci\u00f3n con los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a0103 CE.<\/p>\n

En lo que hace a la afectaci\u00f3n sustantiva a derechos fundamentales, los demandantes arguyen que, declaradas obligatorias las directrices operativas, resulta evidente su inconstitucionalidad, al prever el art\u00edculo\u00a012.2 del Real Decreto-ley que \u00ab[l]os pasajeros est\u00e1n obligados a someterse a los controles sanitarios establecidos por el Ministerio de Sanidad\u00bb con el agravante de que, conforme al art\u00edculo\u00a012.3, \u00ab[d]e acuerdo con lo establecido en la Ley Org\u00e1nica\u00a03\/1986, de\u00a014 de abril, de medidas especiales en materia de salud p\u00fablica, el resultado en los controles sanitarios efectuados conforme a lo previsto en este cap\u00edtulo podr\u00e1 determinar la denegaci\u00f3n de acceso a la infraestructura aeroportuaria, la denegaci\u00f3n de embarque o el desalojo de la aeronave una vez embarcado\u00bb; medidas estas que afectan en t\u00e9rminos absolutamente restrictivos y anulatorios a la libertad de circulaci\u00f3n, de entrada y salida de Espa\u00f1a por medios a\u00e9reos de los espa\u00f1oles, ex<\/em> art\u00edculo\u00a019 CE, rebas\u00e1ndose o desconoci\u00e9ndose el contenido esencial de este derecho, que queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan m\u00e1s all\u00e1 de lo razonable o lo despojan de la necesaria protecci\u00f3n, conforme a la doctrina constitucional que se invoca.<\/p>\n

La obligaci\u00f3n de someterse a controles sanitarios decretados a trav\u00e9s de la \u00fanica intervenci\u00f3n del ministro de Transportes, previo informe del ministro de Sanidad, constituye, a criterio de los recurrentes, una afectaci\u00f3n a la libertad y seguridad de los ciudadanos (art.\u00a017 CE) que, al poder determinar la denegaci\u00f3n del embarque o su desalojo, incide a\u00fan m\u00e1s sobre este derecho, as\u00ed como sobre la libre circulaci\u00f3n por el territorio nacional (art.\u00a019 CE), que queda suspendida aun cuando tal suspensi\u00f3n se encuentra proscrita para los estados de alarma (STC\u00a0148\/2021, de\u00a014 de julio, FJ\u00a05), pudiendo solo realizarse de acuerdo con el art\u00edculo\u00a055.1 CE cuando se acuerde la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n o de sitio en los t\u00e9rminos previstos en la propia Constituci\u00f3n, y sin que la remisi\u00f3n que el art\u00edculo\u00a012.3 del Real Decreto-ley hace a la Ley Org\u00e1nica\u00a03\/1986 ampare la regulaci\u00f3n que, a trav\u00e9s de aquel, se realiza sobre los controles sanitarios, la prohibici\u00f3n de embarque o el desalojo de las aeronaves, dado que la citada Ley Org\u00e1nica habilita de forma gen\u00e9rica a las autoridades sanitarias para la adopci\u00f3n de medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalizaci\u00f3n y control de car\u00e1cter preventivo, al objeto de proteger la salud p\u00fablica y prevenir su p\u00e9rdida o deterioro, lo que no se cohonesta con la regulaci\u00f3n que, en este punto, hace el Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

Finalmente, centr\u00e1ndose en la concreta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo\u00a019 CE, se sostiene que el derecho a circular libremente por el territorio espa\u00f1ol comporta b\u00e1sicamente una abstenci\u00f3n o no injerencia de los poderes p\u00fablicos en el ir y venir de los ciudadanos dentro de Espa\u00f1a, teniendo reiteradamente declarado este tribunal [se citan las SSTC\u00a085\/1989, de\u00a010 de mayo, FJ\u00a03; 169\/2001, de\u00a016 de julio, FJ\u00a06, y\u00a0184\/2003, de\u00a023 de octubre, FJ\u00a06.b)] que la injerencia de los poderes p\u00fablicos en el derecho a circular libremente requiere habilitaci\u00f3n legal expresa.<\/p>\n

El segundo de los preceptos impugnados es el art\u00edculo\u00a029, que contempla las llamadas \u00abmedidas de ahorro energ\u00e9tico\u00bb. Concretamente se impugnan los apartados\u00a01 y\u00a04 del citado precepto, relativos, respectivamente, a las limitaciones de temperatura en recintos calefactados y refrigerados y al apagado del alumbrado de escaparates.<\/p>\n

Tras repasar el contenido de estas medidas y la justificaci\u00f3n dada en el pre\u00e1mbulo de la norma para su aprobaci\u00f3n, sustentada, en s\u00edntesis, en la existencia de una crisis energ\u00e9tica derivada de la guerra en Ucrania y la necesidad de una reducci\u00f3n voluntaria de la demanda de gas ante un inminente corte total del suministro, los demandantes anticipan que, en este caso, no se discute la urgente necesidad de establecer las medidas en cuesti\u00f3n, sino que estas adolecen de una tacha de inconstitucionalidad apreciable desde una perspectiva global por constituir una afectaci\u00f3n tanto a los derechos contemplados en los art\u00edculos\u00a033 y\u00a038 CE, como al principio de igualdad reconocido en el art\u00edculo\u00a014 CE.<\/p>\n

Concretamente, se aduce que las medidas en materia de iluminaci\u00f3n de escaparates y l\u00edmites a la refrigeraci\u00f3n y calefacci\u00f3n, y su aplicaci\u00f3n a un sector privado y espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n no resultan admisibles constitucionalmente por resultar improcedente que el Gobierno pueda obligar a los particulares a reducir su consumo energ\u00e9tico, al no ser el Estado quien suministra la energ\u00eda, por no existir monopolio en este sector.<\/p>\n

Expuesta su reflexi\u00f3n de que hubiese sido m\u00e1s adecuada la adopci\u00f3n de las medidas cuestionadas a trav\u00e9s de alguno de los mecanismos previstos en el art\u00edculo\u00a0116 CE o, en su caso, mediante ley de reserva ex<\/em> art\u00edculo\u00a0128.2 CE, los recurrentes enfocan la impugnaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo\u00a029 en la consideraci\u00f3n de que este precepto resulta contrario al art\u00edculo\u00a014 CE. En este sentido, argumentan que las medidas de ahorro energ\u00e9tico no son solo aplicables a las administraciones p\u00fablicas sino que tambi\u00e9n han sido impuestas a un colectivo heterog\u00e9neo que se delimita en atenci\u00f3n a los edificios de los que los miembros de dicho colectivo son titulares o en los que ejercen su derecho-deber al trabajo \u2013as\u00ed: tiendas, supermercados, grandes almacenes, centros comerciales, teatros, cines, auditorios, centros de congresos, salas de exposiciones, establecimientos de espect\u00e1culos p\u00fablicos y actividades recreativas, bares, restaurantes y cafeter\u00edas, estaciones y aeropuertos\u2013, sin que sea lo mismo, por virtud de la diferente relaci\u00f3n de sujeci\u00f3n, la imposici\u00f3n de obligaciones para reducir obligatoriamente la factura energ\u00e9tica al due\u00f1o de un bar que imponer esta misma obligaci\u00f3n en estaciones y aeropuertos, por lo que este tratamiento \u00abigual de \u201cdesiguales\u201d\u00bb no se adec\u00faa a los c\u00e1nones de racionalidad y proporcionalidad exigidos por este tribunal, citando en su apoyo las SSTC\u00a076\/1986, de\u00a09 de junio; 148\/1986, de\u00a025 de noviembre; 200\/2001, de\u00a04 de octubre, y\u00a0154\/2006, de\u00a022 de mayo.<\/p>\n

Finalmente, la demanda concluye se\u00f1alando que la limitaci\u00f3n de temperaturas para la climatizaci\u00f3n de instalaciones y el ahorro energ\u00e9tico afecta a los derechos a la propiedad (art.\u00a033 CE), al trabajo (art.\u00a035), a la libertad de empresa (art.\u00a038) y al derecho a la protecci\u00f3n de la salud (art.\u00a043.1 CE), para lo cual se razona que el uso del aire acondicionado en invierno a una temperatura no superior a\u00a019\u00a0\u00b0C o el establecimiento de una temperatura m\u00ednima en los recintos refrigerados en verano puede tener incidencia en la salud de quienes desempe\u00f1an su trabajo en los edificios afectados, ya que estas temperaturas deben fijarse atendiendo, entre otros aspectos, a la actividad desempe\u00f1ada por el establecimiento y a la temperatura exterior existente, siendo en los comercios, por ejemplo, decisi\u00f3n del empresario ofrecer una temperatura m\u00e1s agradable a sus clientes como medio de atraerlos y retenerlos. Esto mismo es trasladable a la iluminaci\u00f3n de los escaparates, que constituye un medio incorporado a los costes de producci\u00f3n, cuya aplicaci\u00f3n el empresario debe poder decidir libremente con el fin de obtener los esperados beneficios empresariales derivados de su actividad.<\/p>\n

6.\u2003El d\u00eda\u00a010 de enero de\u00a02023, el abogado del Estado se person\u00f3 en el procedimiento, en la representaci\u00f3n que legalmente ostenta del Gobierno de la Naci\u00f3n, solicitando la pr\u00f3rroga del plazo para formular alegaciones por ocho d\u00edas m\u00e1s.<\/p>\n

7.\u2003Por diligencia de ordenaci\u00f3n de\u00a011 de enero de\u00a02023, se tuvo por personado al abogado del Estado, en nombre del Gobierno, y se acord\u00f3 prorrogar en ocho d\u00edas el plazo concedido para formular alegaciones.<\/p>\n

8.\u2003Mediante escrito registrado el\u00a023 de enero de\u00a02023, el abogado del Estado formul\u00f3, en nombre del Gobierno, sus alegaciones. A tal efecto, asumiendo la delimitaci\u00f3n del recurso efectuada por los recurrentes por escrito de\u00a022 de diciembre de\u00a02022, en cuya virtud se interes\u00f3 que el recurso de inconstitucionalidad quedara circunscrito a las impugnaciones dirigidas contra los art\u00edculos\u00a010, 29.1 y\u00a029.4 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, la Abogac\u00eda del Estado defendi\u00f3 la constitucionalidad de estos preceptos, interesando la \u00edntegra desestimaci\u00f3n del recurso, de acuerdo con los siguientes argumentos que pasan a enunciarse de forma sintetizada.<\/p>\n

Bajo el ep\u00edgrafe \u00abmotivos de inconstitucionalidad\u00bb, la Abogac\u00eda del Estado realiza, primeramente, una s\u00edntesis de las distintas tachas de inconstitucionalidad en que se funda el recurso, reprochando la forma en que est\u00e1 redactada la demanda por cuanto, en relaci\u00f3n con la impugnaci\u00f3n del art\u00edculo\u00a010, dificulta la formulaci\u00f3n de alegaciones sobre este concreto precepto por referirse in toto<\/em> el argumentario empleado, salvo de forma puntual, a los art\u00edculos\u00a09 a\u00a013 del real decreto-ley, y sosteniendo que, en su mayor\u00eda, los argumentos utilizados en la demanda son gen\u00e9ricos, basados en presunciones del contenido normativo futuro de normas no dictadas o en un an\u00e1lisis poco profundo de la realidad energ\u00e9tica de nuestro pa\u00eds y las finalidades que desde las directivas comunitarias de\u00a02002 se pretenden conseguir con la limitaci\u00f3n de temperaturas en los edificios.<\/p>\n

A continuaci\u00f3n, el abogado del Estado rechaza la invocada vulneraci\u00f3n del art\u00edculo\u00a086.1\u00a0CE, defendiendo la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad.<\/p>\n

A tal fin, y en lo que hace al art\u00edculo\u00a010 del real decreto-ley, se argumenta que el recurso no niega que esta fuente del Derecho sea el instrumento adecuado para regular materias vinculadas a crisis sanitarias derivadas de la pandemia del COVID-19 y otras futuras, sino que cuestiona la posibilidad prevista en el art\u00edculo\u00a010 de tornar en preceptivas las directrices operativas mediante orden ministerial cuando este car\u00e1cter obligatorio puede articularse en cualquier momento a trav\u00e9s de un real decreto-ley.<\/p>\n

A juicio del representante del Estado la existencia de sucesivos brotes en distintos pa\u00edses como consecuencia de nuevas variantes del virus y la consecuente impredecibilidad de la emergencia de salud p\u00fablica hacen necesario disponer de un mecanismo que permita adaptarse a dicha evoluci\u00f3n y establecer, en su caso, el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas a fin de mitigar los contagios y contribuir a la contenci\u00f3n de la pandemia.<\/p>\n

En su opini\u00f3n, la extraordinaria y urgente necesidad de la posibilidad de establecer el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas adoptadas conforme a lo previsto en el art\u00edculo\u00a09 y del establecimiento del procedimiento correspondiente queda justificada, asimismo, en la exposici\u00f3n de motivos y en la memoria de an\u00e1lisis de impacto normativo, por la imprevisibilidad de la evoluci\u00f3n de la pandemia y la necesidad, una vez establecido el car\u00e1cter general de recomendaci\u00f3n de las directrices, de disponer de un mecanismo que permita la r\u00e1pida implementaci\u00f3n de las medidas de car\u00e1cter obligatorio, dotado de la suficiente flexibilidad para adecuarse a la evoluci\u00f3n de la pandemia.<\/p>\n

Asimismo, sostiene la necesidad de reparar en la circunstancia de que recurrir a un real decreto-ley para establecer directamente la obligatoriedad de las directrices operativas no solo implicar\u00eda la innecesariedad de la audiencia a los interesados, sino que obligar\u00eda a utilizar una norma con rango de ley para activar o desactivar la obligatoriedad de medidas espec\u00edficas de car\u00e1cter meramente operativo y procedimental para permitir la aplicaci\u00f3n de medidas, ahora s\u00ed, afectantes a la esfera jur\u00eddica de los ciudadanos, adem\u00e1s de que alargar\u00eda los plazos de implementaci\u00f3n al exigir la tramitaci\u00f3n sucesiva del real decreto-ley correspondiente y la resoluci\u00f3n de adopci\u00f3n de las directrices obligatorias.<\/p>\n

En todo caso, a\u00f1ade, las directrices operativas no imponen obligaciones sustantivas adicionales a los pasajeros o al personal de aviaci\u00f3n distintas de aquellas que ya les resulten exigibles conforme a la normativa aplicable en el uso de los aeropuertos y del transporte a\u00e9reo en materia de salud p\u00fablica, sanidad exterior o control de fronteras, sino que las directrices operativas son, en todo caso, obligaciones formales tendentes al cumplimiento de las anteriores.<\/p>\n

En lo que respecta al art\u00edculo\u00a029, razona el abogado del Estado que, como consecuencia de la guerra de Ucrania, el\u00a018 de mayo de\u00a02022 la Uni\u00f3n Europea adopt\u00f3 el plan REPowerEU con el objetivo de poner fin a su dependencia de los combustibles f\u00f3siles rusos lo antes posible y, a m\u00e1s tardar, en\u00a02027, para lo cual el plan en cuesti\u00f3n establece medidas relacionadas con el ahorro y la eficiencia energ\u00e9ticos. Asimismo, fue publicado el Reglamento (UE) 2022\/1369 del Consejo, de\u00a05 de agosto de\u00a02022, sobre medidas coordinadas para la reducci\u00f3n de la demanda de gas, cuyo contenido determin\u00f3, en gran parte, el propio del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, y a cuyo fin de reducir voluntariamente la demanda (art.\u00a03 del Reglamento) se encamina la previsi\u00f3n del art\u00edculo\u00a029 del real decreto-ley, constituyendo, pues, un compromiso de los Estados miembros de la Uni\u00f3n Europea, que podr\u00e1 llegar a ser de obligado cumplimiento si la situaci\u00f3n a nivel europeo se agrava\u00a0(art.\u00a05 del Reglamento).<\/p>\n

Es por lo anterior, y por elementales razones de prudencia y de prospectiva, que fue determinante la necesidad de adoptar desde el primer momento, y de la forma menos gravosa posible, las medidas tendentes a lograr el objetivo indicado, porque el hecho de no lograrlo voluntariamente obligar\u00eda a adoptar medidas coercitivas m\u00e1s agresivas para la ciudadan\u00eda y m\u00e1s dif\u00edciles de alcanzar, todo lo cual determin\u00f3 la extraordinaria y urgente necesidad de dictar una norma con rango de ley para hacer frente, con car\u00e1cter inmediato, a la situaci\u00f3n excepcional acaecida y, por tanto, la necesidad de acudir a la v\u00eda del real decreto-ley, pues la elaboraci\u00f3n de una o varias leyes ordinarias, como alternativa, para regular estos supuestos, aun recurriendo al procedimiento de urgencia, hubiera necesitado de un per\u00edodo de tiempo necesariamente m\u00e1s dilatado, lo que hubiera sido incompatible con la necesidad de implementar las medidas con car\u00e1cter inmediato, tal y como queda reflejado de forma expresa en la exposici\u00f3n de motivos de la norma (apartado I) y reiterado en el debate de convalidaci\u00f3n del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a0(\u00abDiario de sesiones del Congreso de los Diputados\u00bb. Pleno y Diputaci\u00f3n Permanente, n\u00fam.\u00a0204, de\u00a025 de agosto de\u00a02022, p\u00e1gs. 23 y ss.).<\/p>\n

En consecuencia, entiende el abogado del Estado que, como se transluce de la exposici\u00f3n de motivos, del debate de convalidaci\u00f3n y de la memoria de an\u00e1lisis de impacto normativo (anexo I) del real decreto-ley, queda explicitada la existencia de un juicio pol\u00edtico por parte del Gobierno y del Congreso de los Diputados que se incardina dentro de lo manifiestamente razonable, sin ser abusivo o arbitrario, existiendo una clara conexi\u00f3n de sentido entre la situaci\u00f3n exhaustivamente descrita y notoriamente conocida con las medidas adoptadas que persiguen, de forma razonable, suplir las necesidades derivadas de la situaci\u00f3n existente.<\/p>\n

Expuesto lo anterior, a criterio de la Abogac\u00eda del Estado, los argumentos de los recurrentes no se dirigen a negar la situaci\u00f3n antes descrita, sino que se limitan a hacer un examen sobre la conveniencia de adoptar medidas de control de temperaturas, lo que constituye un juicio ajeno al de constitucionalidad y que corresponde, en exclusiva, al Gobierno y al Congreso de los Diputados.<\/p>\n

Adicionalmente, se\u00f1ala que los recurrentes critican la regulaci\u00f3n en el real decreto-l<\/span>ey de materia reglamentaria, siendo que en el presente caso si los fines de lograr determinados niveles de ahorro desde el d\u00eda\u00a01 de agosto de\u00a02022 se hubieran perseguido mediante la modificaci\u00f3n del real decreto que regula los l\u00edmites de temperatura (Real Decreto\u00a01027\/2007, de\u00a020 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de instalaciones t\u00e9rmicas en los edificios) no hubiera sido posible implementar las medidas con la inmediatez necesaria ya que la aprobaci\u00f3n de la norma reglamentaria, que debe seguir el procedimiento regulado en el art\u00edculo\u00a026 de la Ley\u00a050\/1997, de\u00a027 de noviembre, del Gobierno, exigir\u00eda unos plazos incompatibles con la necesaria urgencia con la que deb\u00edan adoptarse estas medidas de ahorro energ\u00e9tico.<\/p>\n

Igualmente, destaca el hecho de que en virtud de la disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima\u00a0(por error se alude a disposici\u00f3n adicional) las obligaciones de los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 tienen car\u00e1cter temporal por tener vigencia hasta el\u00a01 de noviembre de\u00a02023, de modo que no se modifica el Real Decreto\u00a01027\/2007, el cual seguir\u00e1 regulando esta materia a partir de dicha fecha.<\/p>\n

Finalmente, y a los mismos efectos, recuerda que, de conformidad con la disposici\u00f3n final decimotercera, p\u00e1rrafo segundo, \u00ablas determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificaci\u00f3n por el t\u00edtulo IV, el t\u00edtulo V y disposici\u00f3n final decimosegunda de este real decreto-ley podr\u00e1n ser modificadas por normas reglamentarias del mismo rango\u00bb.<\/p>\n

A continuaci\u00f3n, la Abogac\u00eda del Estado descarta las restantes vulneraciones atribuidas al art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022. En su opini\u00f3n, la demanda incurre en error al fijar de antemano cu\u00e1l ser\u00e1 el contenido de las directrices operativas, incurriendo en un juicio hipot\u00e9tico sobre el contenido futuro de aquellas, lo que, a su juicio, queda prohibido por la jurisprudencia constitucional \u2013invocando, en su apoyo, la STC\u00a036\/2022, de\u00a010 de marzo, FJ\u00a03\u2013. As\u00ed ocurre, concretamente, al atribuir a las directrices un contenido que no tienen como es el de los controles sanitarios, pues las directrices se limitan a establecer medidas operativas para la gesti\u00f3n de los pasajeros, el personal de aviaci\u00f3n y el uso de los aeropuertos, seg\u00fan establece el art\u00edculo\u00a09 del real decreto-ley; de modo que: (i) no establecen los controles sanitarios, que se adoptan en realidad por las autoridades competentes en materia de salud p\u00fablica o sanidad exterior, sino que se limitan a establecer los procedimientos operativos que se recomienda u obliga, seg\u00fan el caso, seguir a los aeropuertos y compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas; y (ii) no establecen limitaciones de movilidad, tales como el acceso a las infraestructuras aeroportuarias y\/o a los vuelos operados en ellas, que vendr\u00e1n determinadas, en su caso, por las medidas adoptadas por las autoridades competentes en materia de salud p\u00fablica, sanidad exterior o de controles fronterizos, y de acuerdo con la normativa aplicable en cada caso, limit\u00e1ndose las directrices operativas a establecer los procedimientos operativos para la aplicaci\u00f3n de aquellas.<\/p>\n

En desarrollo de lo anterior, evidencia el abogado del Estado que las directrices operativas aplicables a la entrada en vigor del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 son las previstas en la resoluci\u00f3n de\u00a08 de abril de\u00a02022, de la Direcci\u00f3n de la Agencia Estatal de Seguridad A\u00e9rea, por la que se actualizan las directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n con relaci\u00f3n a la pandemia COVID-19 (\u00abBolet\u00edn Oficial del Estado\u00bb n\u00fam. 110, de\u00a09 de mayo de\u00a02022), reproduciendo parte de su contenido, y concluyendo de este que se trata de medidas que nada tienen que ver con la suspensi\u00f3n o limitaci\u00f3n de derechos fundamentales y la declaraci\u00f3n o no del estado de alarma o excepci\u00f3n, en tanto se limitan a imponer obligaciones a los gestores aeroportuarios y operadores a\u00e9reos para la implementaci\u00f3n de las medidas adoptadas por las autoridades competentes, y conforme a la normativa aplicable, en materia de gesti\u00f3n de pasajeros, personal aeron\u00e1utico y uso de los aeropuertos.<\/p>\n

En definitiva, concluye se\u00f1alando el representante del Estado que las directrices operativas son instrumentales para la aplicaci\u00f3n de las medidas exigibles a pasajeros y personal de aviaci\u00f3n en el uso de los aeropuertos y el transporte a\u00e9reo conforme a la normativa de salud p\u00fablica, sanidad exterior y\/o control de fronteras aplicable en cada caso, sin que por su naturaleza y contenido impliquen limitaciones de derechos fundamentales.<\/p>\n

Finalmente, la Abogac\u00eda del Estado dedica sus \u00faltimas alegaciones a rechazar las vulneraciones de la libertad de empresa (art.\u00a038 CE), la propiedad privada (art.\u00a033 CE) y el principio de igualdad (art.\u00a014 CE) que los recurrentes imputan al art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del real decreto-ley.<\/p>\n

Para ello, comienza apuntando que, en lo que a la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad se refiere, el art\u00edculo\u00a029 es, en este punto, id\u00e9ntico a la regulaci\u00f3n contenida en el Real Decreto\u00a01027\/2007, salvo que se refiere a todo tipo de energ\u00eda y no solo a la de origen convencional, permitiendo el art\u00edculo en su conjunto un amplio campo de actuaci\u00f3n por parte de las comunidades aut\u00f3nomas en orden a concretar limitaciones seg\u00fan el sector de actividad al se\u00f1alar que \u00ab[n]o tendr\u00e1n que cumplir dichas limitaciones de temperatura aquellos recintos que justifiquen la necesidad de mantener condiciones ambientales especiales o dispongan de una normativa espec\u00edfica que as\u00ed lo establezca. En este caso debe existir una separaci\u00f3n f\u00edsica entre el recinto con los locales contiguos que vengan obligados a mantener las condiciones indicadas anteriormente\u00bb (art.\u00a029.1).<\/p>\n

En su consideraci\u00f3n, estamos ante una legislaci\u00f3n b\u00e1sica que permite su desarrollo por las comunidades aut\u00f3nomas, lo que impide entender que est\u00e9 formulada en t\u00e9rminos de tal rigidez que cercene el margen de desarrollo auton\u00f3mico y la necesaria concreci\u00f3n seg\u00fan las particularidades del sector de actividad afectado.<\/p>\n

Por ello, sostiene el abogado del Estado que, no habiendo tenido en cuenta los recurrentes los aspectos anteriores, no estamos sino ante una cr\u00edtica gen\u00e9rica que carece de todo desarrollo argumental vinculado a la vulneraci\u00f3n material de la Constituci\u00f3n que pueda considerarse relevante a la hora de examinar la tacha relativa a la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad.<\/p>\n

Por lo dem\u00e1s, en cuanto a la libertad de empresa, el representante del Estado argumenta que la medida cuestionada resulta plenamente acorde con la doctrina constitucional (se invoca la STC\u00a035\/2016, de\u00a03 de marzo), al perseguir fines constitucionalmente leg\u00edtimos (protecci\u00f3n del medio ambiente, eficiencia energ\u00e9tica, conservaci\u00f3n de recursos naturales, reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica) y ser proporcional para este fin mediante la fijaci\u00f3n de temperaturas m\u00e1ximas y m\u00ednimas en los edificios, que constituye el\u00a040 por\u00a0100 del consumo total de energ\u00eda de la Uni\u00f3n Europea.<\/p>\n

9.\u2003El\u00a07 de febrero de\u00a02023 se present\u00f3 escrito en nombre y representaci\u00f3n de los cincuenta y dos diputados recurrentes, todos ellos integrantes del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso, formulando recusaci\u00f3n contra el presidente del Tribunal, don C\u00e1ndido Conde-Pumpido Tour\u00f3n, y las magistradas y magistrado do\u00f1a Mar\u00eda Luisa Segoviano Astaburuaga, don Juan Carlos Campo Moreno y do\u00f1a Laura D\u00edez Bueso. Design\u00e1ndose por diligencia de ordenaci\u00f3n de\u00a013 de febrero de\u00a02023 al magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla ponente para la resoluci\u00f3n del referido incidente, el Pleno del Tribunal dict\u00f3 el ATC\u00a0104\/2023, de\u00a07 de marzo, acordando la inadmisi\u00f3n de las recusaciones promovidas en el presente recurso de inconstitucionalidad.<\/p>\n

10.\u2003Mediante providencia de\u00a09 de enero de\u00a02026, se se\u00f1al\u00f3 para deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n de la presente sentencia el d\u00eda\u00a013 del mismo mes y a\u00f1o.<\/p>\n

II.\u2003Fundamentos jur\u00eddicos<\/p>\n

1.\u2003Objeto del recurso, desistimiento parcial y posiciones de las partes.<\/p>\n

El presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, se interpone inicialmente contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4, 2.1, 10, 29.1 y\u00a029.4 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural.<\/p>\n

No obstante, interpuesto el recurso, por los cincuenta y dos diputados recurrentes se present\u00f3 escrito manifestando su renuncia a la impugnaci\u00f3n dirigida contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4 y\u00a02.1, solicitando que se tengan por recurridos \u00fanicamente los art\u00edculos\u00a010, 29.1 y\u00a029.4 del citado real decreto-ley. Esta circunstancia obliga a efectuar un pronunciamiento inicial al respecto, pues la respuesta que se le d\u00e9 tiene indudable incidencia sobre la delimitaci\u00f3n del objeto del recurso.<\/p>\n

Aun cuando el escrito de los recurrentes alude al t\u00e9rmino de \u00abrenuncia\u00bb, el mantenimiento de la pretensi\u00f3n de recurrir, aunque delimitado a un n\u00famero menor de preceptos de los inicialmente impugnados, justifica su tratamiento como desistimiento parcial.<\/p>\n

El desistimiento aparece contemplado como modo de terminaci\u00f3n de los procesos constitucionales en el art\u00edculo\u00a086 LOTC, cuyo art\u00edculo\u00a080 remite, a su vez, a la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) para la regulaci\u00f3n con car\u00e1cter supletorio de este acto procesal\u00a0(arts.\u00a019.1 y\u00a020.2 y\u00a03 LEC).<\/p>\n

Para aceptar o no el desistimiento parcial planteado han de tenerse en cuenta todas las circunstancias que concurren en el caso pero, singularmente, la conformidad o la oposici\u00f3n de los dem\u00e1s personados en el proceso (STC\u00a096\/1990, de\u00a024 de mayo, FJ\u00a01, y ATC\u00a020\/2019, de\u00a026 de marzo, FJ\u00a01).<\/p>\n

En el presente caso, no ha existido oposici\u00f3n al desistimiento parcial por las dem\u00e1s partes personadas y la Abogac\u00eda del Estado, \u00fanica parte que ha formulado alegaciones, ha mostrado t\u00e1citamente su conformidad al haber limitado aquellas a dar respuesta a las impugnaciones mantenidas por los recurrentes. En consecuencia, y no advirtiendo el Tribunal razones de inter\u00e9s constitucional que aconsejen lo contrario (AATC\u00a034\/1993, de\u00a026 de enero; 30\/2006, de\u00a01 de febrero; 79\/2008, de\u00a011 de marzo; 288\/2013, de\u00a017 de diciembre; 186\/2014, de\u00a015 de julio; 223\/2015, de\u00a015 de diciembre, y\u00a020\/2019, de\u00a026 de marzo), procede acceder al desistimiento parcial que afecta a las impugnaciones dirigidas contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4 y\u00a02.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

El objeto del recurso queda, por tanto, circunscrito, sin perjuicio de lo que diremos despu\u00e9s, a los art\u00edculos\u00a010, 29.1 y\u00a029.4, cuyo contenido es del tenor siguiente:<\/p>\n

\u00abArt\u00edculo\u00a010.\u2003Obligatoriedad de las directrices operativas.<\/h5>\n

1.\u2003Por orden del titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previo informe favorable del titular del Ministerio de Sanidad, se podr\u00e1 establecer el car\u00e1cter obligatorio de la totalidad de las directrices operativas o de cualquiera de sus preceptos.<\/p>\n

2.\u2003La orden prevista en el apartado\u00a01 se tramitar\u00e1 por el procedimiento de urgencia, lo que determina que:<\/p>\n

a)\u2003Los plazos previstos para la realizaci\u00f3n de los tr\u00e1mites del procedimiento de elaboraci\u00f3n, se reducir\u00e1n a la mitad de su duraci\u00f3n. Si, en aplicaci\u00f3n de la normativa reguladora de los \u00f3rganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptar\u00e1 por el \u00f3rgano competente.<\/p>\n

b)\u2003No ser\u00e1 preciso el tr\u00e1mite de consulta p\u00fablica previsto en el art\u00edculo\u00a026.2 de la Ley\u00a050\/1997, de\u00a027 de noviembre, del Gobierno, sin perjuicio de la realizaci\u00f3n de los tr\u00e1mites de audiencia p\u00fablica o de informaci\u00f3n p\u00fablica sobre el texto, cuyo plazo de realizaci\u00f3n ser\u00e1 de siete d\u00edas.<\/p>\n

c)\u2003La falta de emisi\u00f3n de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedir\u00e1 la continuaci\u00f3n del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporaci\u00f3n y consideraci\u00f3n cuando se reciba.<\/p>\n

3.\u2003El Comit\u00e9 de Facilitaci\u00f3n podr\u00e1 recomendar a la AESA [Agencia Estatal de Seguridad A\u00e9rea] la declaraci\u00f3n de equivalencia con respecto a las directrices operativas, de cualesquiera otras recomendaciones internacionales para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n que ofrezcan niveles de eficacia equivalentes a las directrices operativas, en orden a minimizar el riesgo sanitario en el transporte a\u00e9reo. En tal caso y sujeto al principio de reciprocidad, se entender\u00e1 que el cumplimiento por las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas de terceros pa\u00edses de las recomendaciones internacionales declaradas equivalentes, satisface lo previsto en este cap\u00edtulo.\u00bb<\/p>\n

\u00abArt\u00edculo\u00a029.\u2003Plan de choque de ahorro y gesti\u00f3n energ\u00e9tica en climatizaci\u00f3n.<\/h5>\n

Uno.\u2003La temperatura del aire en los recintos habitables acondicionados que se indican en el apartado\u00a02 de la IT\u00a03.8.1 del Reglamento de instalaciones t\u00e9rmicas en los edificios (RITE), aprobado por Real Decreto\u00a01027\/2007, de\u00a020 de julio, se limitar\u00e1 a los siguientes valores:<\/p>\n

a)\u2003La temperatura del aire en los recintos calefactados no ser\u00e1 superior a\u00a019 \u00b0C.<\/p>\n

b)\u2003La temperatura del aire en los recintos refrigerados no ser\u00e1 inferior a\u00a027 \u00b0C.<\/p>\n

c)\u2003Las condiciones de temperatura anteriores estar\u00e1n referidas al mantenimiento de una humedad relativa comprendida entre el\u00a030 por\u00a0100 y el\u00a070 por\u00a0100.<\/p>\n

Las limitaciones anteriores se aplicar\u00e1n exclusivamente durante el uso, explotaci\u00f3n y mantenimiento de la instalaci\u00f3n t\u00e9rmica, por razones de ahorro de energ\u00eda, con independencia de las condiciones interiores de dise\u00f1o establecidas en la IT 1.1.4.1.2 del citado reglamento o en la reglamentaci\u00f3n que le hubiera sido de aplicaci\u00f3n en el momento del dise\u00f1o de la instalaci\u00f3n t\u00e9rmica.<\/p>\n

Los umbrales de temperatura indicados anteriormente deber\u00e1n ajustarse, en su caso, para cumplir con lo previsto en el Real Decreto\u00a0486\/1997, de\u00a014 de abril, por el que se establecen las disposiciones m\u00ednimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.<\/p>\n

No tendr\u00e1n que cumplir dichas limitaciones de temperatura aquellos recintos que justifiquen la necesidad de mantener condiciones ambientales especiales o dispongan de una normativa espec\u00edfica que as\u00ed lo establezca. En este caso debe existir una separaci\u00f3n f\u00edsica entre el recinto con los locales contiguos que vengan obligados a mantener las condiciones indicadas anteriormente.<\/p>\n

[\u2026]<\/p>\n

Cuatro.\u2003El alumbrado de escaparates regulado en el apartado\u00a06 de la Instrucci\u00f3n T\u00e9cnica Complementaria EA-02 del Reglamento de eficiencia energ\u00e9tica en instalaciones de alumbrado exterior, aprobado por Real Decreto\u00a01890\/2008, de\u00a014 de noviembre, deber\u00e1 mantenerse apagado desde las\u00a022 horas. Esta disposici\u00f3n tambi\u00e9n aplicar\u00e1 al alumbrado de edificios p\u00fablicos que a la referida hora se encuentren desocupados.\u00bb<\/p>\n

Seg\u00fan se ha expuesto con m\u00e1s detalle en los antecedentes, los recurrentes consideran que: (i) el art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 resulta contrario a los art\u00edculos\u00a09.1, 9.3, 14, 17, 18.1, 19, 86.1, 116, 55.1 y\u00a0103 CE; y (ii) el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022 vulnera los derechos reconocidos en los art\u00edculos\u00a014, 33, 35, 38 y\u00a043.1 CE.<\/p>\n

De contrario, la Abogac\u00eda del Estado interesa la \u00edntegra desestimaci\u00f3n del recurso por las razones tambi\u00e9n detalladas en los antecedentes.<\/p>\n

2.\u2003Consideraciones previas sobre el objeto del recurso.<\/p>\n

A las consideraciones relativas al desistimiento parcial apreciado, deben a\u00f1adirse otras con incidencia tambi\u00e9n en la delimitaci\u00f3n del objeto del proceso y su pervivencia misma:<\/p>\n

a)\u2003El Tribunal ya ha tenido ocasi\u00f3n de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 en la STC\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, que limit\u00f3 su pronunciamiento al art\u00edculo\u00a029, \u00fanico precepto que se impugnaba. Este precepto es cuestionado, como se ha visto, tambi\u00e9n en el presente recurso de inconstitucionalidad, concretamente en sus apartados\u00a01 y\u00a04, que contemplan medidas que, tal y como apreciamos en la citada STC\u00a020\/2024, FJ\u00a02, han perdido vigencia en el momento actual, por haberla tenido solo hasta el\u00a01 de noviembre de\u00a02023, en virtud de la disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima, apartado\u00a02.a) del real decreto-ley.<\/p>\n

En estos casos, la doctrina constitucional se\u00f1ala que la \u00abregla general es que en los procesos de inconstitucionalidad la modificaci\u00f3n, derogaci\u00f3n o p\u00e9rdida de vigencia de la norma que se recurre produce la extinci\u00f3n del proceso (por todas, SSTC\u00a019\/2012, de\u00a015 de febrero, FJ\u00a02; 216\/2012, de\u00a014 de noviembre, FJ\u00a02; 9\/2013, de\u00a028 de enero, FJ\u00a02, y\u00a0108\/2015, de\u00a028 de mayo, FJ\u00a02), ya que la finalidad de este proceso abstracto no es otro que la depuraci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico, algo innecesario cuando el propio legislador ha expulsado la norma de dicho ordenamiento\u00bb [SSTC\u00a082\/2020, de\u00a015 de julio, FJ\u00a02.b), y\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, FJ\u00a02].<\/p>\n

Dicha regla tiene, no obstante, una serie de excepciones que determinar\u00edan la pervivencia del objeto, como son: (i) que la controversia tenga car\u00e1cter competencial y no pueda entenderse resuelta con la modificaci\u00f3n o derogaci\u00f3n de la norma\u00a0[SSTC\u00a0134\/2011, de\u00a020 de julio, FJ\u00a02.b), y\u00a038\/2021, de\u00a018 de febrero, FJ\u00a02.a)]; (ii) que se denuncie la infracci\u00f3n del art\u00edculo\u00a086.1 CE [SSTC\u00a060\/1986, de\u00a020 de mayo, FJ\u00a01; 137\/2003, de\u00a03 de julio, FJ\u00a02; 108\/2004, de\u00a030 de junio, FJ\u00a04; 183\/2014, de\u00a06 de noviembre, FJ\u00a02 c); 103\/2017, de\u00a06 de septiembre, FJ\u00a02; 9\/2023, de\u00a022 de febrero, FJ\u00a02.b), y\u00a015\/2023, de\u00a07 de marzo, FJ\u00a02]; (iii) que se sostenga la infracci\u00f3n del art\u00edculo\u00a081.1 CE relativo a la reserva de ley org\u00e1nica\u00a0[SSTC\u00a0124\/2003, de\u00a019 de junio, FJ\u00a010; 184\/2012, de\u00a017 de octubre, FJ\u00a02.b); 136\/2024, de\u00a05 de noviembre, FJ\u00a02 B) (i); 141\/2024, de\u00a019 de noviembre, FJ\u00a02.a), y\u00a095\/2025, de\u00a09 de abril, FJ\u00a02.A)]; o (iv) que se denuncie la infracci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a0116 y\u00a055\u00a0CE, por an\u00e1logas razones a las existentes en los supuestos de denuncias de infracci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a086.1 y\u00a081.1 CE, esto es, por \u00abla necesidad de velar por el correcto funcionamiento del sistema de producci\u00f3n normativa constitucionalmente establecido\u00bb\u00a0[SSTC\u00a067\/2024, de\u00a023 de abril, FJ\u00a02, y\u00a0141\/2024, de\u00a019 de noviembre, FJ\u00a02.a)].<\/p>\n

Ninguna de estas excepciones concierne a la impugnaci\u00f3n aqu\u00ed dirigida contra el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, que se presenta como una censura de car\u00e1cter sustantivo fundamentada en la vulneraci\u00f3n de los derechos contemplados en los art\u00edculos\u00a014, 33, 35, 38 y\u00a043.1 CE.<\/p>\n

Es cierto que los art\u00edculos\u00a086.1 y\u00a0116 CE \u2013al igual que el art\u00edculo\u00a0128.1 CE\u2013 son citados, al culminar la demanda, como preceptos constitucionales tambi\u00e9n considerados infringidos por el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del real decreto-ley; sin embargo, debe tenerse en cuenta lo siguiente.<\/p>\n

En relaci\u00f3n con el art\u00edculo\u00a086.1 CE, su mera invocaci\u00f3n formal colisiona con la aseveraci\u00f3n de los recurrentes de que \u00abno [se] discute la urgente necesidad de establecer [las] medidas\u00bb reguladas en el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04, sin que exista, por otro lado, argumentaci\u00f3n alguna tendente a cuestionar que tales medidas hayan respetado los l\u00edmites materiales a que est\u00e1 sujeta la utilizaci\u00f3n del instrumento normativo propio de la legislaci\u00f3n de urgencia, como s\u00ed se hace en relaci\u00f3n con el art\u00edculo\u00a010 del real decreto-ley. Por ello, no es apreciable censura alguna del art\u00edculo\u00a029 impugnado fundada en la infracci\u00f3n del art\u00edculo\u00a086.1 CE.<\/p>\n

Tampoco puede entenderse que exista tacha fundamentada en una alegada infracci\u00f3n del art\u00edculo\u00a0116 CE. A diferencia, de nuevo, de la impugnaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo\u00a010, en que el argumentario de los recurrentes en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo\u00a0116 CE se sustenta en un juicio de confrontaci\u00f3n entre el precepto legal cuestionado y la norma fundamental, en la afectante al art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04, el art\u00edculo\u00a0116 CE es meramente considerado por los recurrentes para reflexionar acerca de la conveniencia de que las medidas contempladas en dicho precepto se hubieran adoptado a trav\u00e9s de alguno de los mecanismos previstos en dicho precepto constitucional. Igual ocurre con el art\u00edculo\u00a0128.1\u00a0CE respecto de la conveniencia de haber aprobado la ley a que alude este precepto. Tiene raz\u00f3n, por tanto, la Abogac\u00eda del Estado al se\u00f1alar que la argumentaci\u00f3n de la demanda en este punto se encamina a hacer un juicio de conveniencia sobre la adopci\u00f3n de medidas de control de temperaturas. Debe concluirse, pues, que no se cumple con la exigencia de razonar de forma suficiente la pretendida incompatibilidad entre el precepto legal y la norma constitucional (SSTC\u00a054\/2018, de\u00a024 de mayo, FJ\u00a09; 82\/2020, de\u00a015 de julio, FJ\u00a02; 108\/2021, de\u00a013 de mayo, FJ\u00a02; 37\/2022, de\u00a010 de marzo, FJ\u00a06, y\u00a08\/2023, de\u00a022 de febrero, FJ\u00a02).<\/p>\n

La consecuencia de lo anterior no puede ser otra, en aplicaci\u00f3n de la doctrina constitucional expuesta, que la de declarar que la p\u00e9rdida de vigencia del art\u00edculo\u00a029, en sus apartados\u00a01 y\u00a04, hace decaer las impugnaciones dirigidas contra este precepto, privando as\u00ed, parcialmente, de objeto al recurso, que se limitar\u00e1 al examen de constitucionalidad del art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

b)\u2003Por otro lado, dicho art\u00edculo\u00a010 es objeto de impugnaci\u00f3n por una muy variada \u00edndole de motivos, entre los cuales se encuentran los de vulnerar los principios de seguridad jur\u00eddica e igualdad ex<\/em> art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a014 CE, respectivamente.<\/p>\n

Sin embargo, el modo en que se plantea la demanda en relaci\u00f3n con estas impugnaciones llevar\u00e1 a excluirlas del enjuiciamiento del recurso por las siguientes razones.<\/p>\n

No existe en la demanda censura expresa dirigida al art\u00edculo\u00a010 sobre la base de la vulneraci\u00f3n de los principios reconocidos en los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a014 CE, sino que, en realidad, estos son objeto de consideraci\u00f3n para fundamentar distintas quejas contra el art\u00edculo\u00a09 que, sin embargo, no es objeto de pretensi\u00f3n de declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de acuerdo con el suplico de la demanda en relaci\u00f3n con el fundamento de Derecho\u00a01.5\u00a0(par\u00e1grafo\u00a021). As\u00ed ocurre tanto en el par\u00e1grafo\u00a0104 de la demanda, en el que impl\u00edcitamente se atribuye al art\u00edculo\u00a09.1 del real decreto-ley una indeterminaci\u00f3n notoria por no especificar qu\u00e9 concretos organismos de la Uni\u00f3n Europea son los competentes para declarar la emergencia de la salud p\u00fablica dentro de su \u00e1mbito espacial de competencia, como en el par\u00e1grafo\u00a0118, que alude expresamente al art\u00edculo\u00a09.3 del real decreto-ley por adolecer de oscuridad y ser susceptible de generar numerosos conflictos competenciales y situaciones de desigualdad discriminatoria entre espa\u00f1oles por remitir a las normas que establezcan las comunidades aut\u00f3nomas cuando se trate de implementar medidas en los aeropuertos de competencia auton\u00f3mica. Dichas quejas se articulan, por tanto, contra el art\u00edculo\u00a09 y no contra el art\u00edculo\u00a010 del real decreto-ley.<\/p>\n

Al respecto, hemos sostenido reiteradamente que la deficiente o insuficiente fundamentaci\u00f3n faculta al Tribunal para rechazar la acci\u00f3n en aquello que se encuentre insuficientemente fundado o a no examinar el fondo del asunto si encuentra razones para ello (STC\u00a011\/1981, de\u00a08 de abril, FJ\u00a03, y m\u00e1s recientemente la STC\u00a068\/2021, de\u00a018 de marzo, FJ\u00a02). En efecto, hemos venido declarando que \u00abnuestro pronunciamiento debe centrarse en los aspectos se\u00f1alados en la demanda \u201csin que este tribunal pueda entrar en aquellos sobre los que el recurso, no solo carece de una argumentaci\u00f3n suficiente que permita desvirtuar la presunci\u00f3n de validez de las leyes aprobadas\u201d\u00a0(STC\u00a0237\/2007, de\u00a08 de noviembre, FJ\u00a03), sino que, adem\u00e1s, \u201cexceden de la pretensi\u00f3n planteada\u201d (STC\u00a08\/2013, de\u00a017 de enero, FJ\u00a02). En efecto, \u201ccuando lo que est\u00e1 en juego es la depuraci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la v\u00eda para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino tambi\u00e9n la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado an\u00e1lisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar [\u2026] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentaci\u00f3n que razonablemente es de esperar\u201d\u00bb (STC\u00a011\/1981, de\u00a08 de abril, FJ\u00a03, reiterada en las SSTC\u00a036\/1994, de\u00a010 de febrero, FJ\u00a01; 43\/1996, de\u00a014 de marzo, FJ\u00a03; 61\/1997, de\u00a020 de marzo, FJ\u00a013, y\u00a068\/2021, de\u00a018 de marzo, FJ\u00a02); o dicho de otro modo \u00abque la presunci\u00f3n de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un m\u00ednimo de argumentaci\u00f3n y no caben impugnaciones globales y carentes de una raz\u00f3n suficientemente desarrollada\u00bb (SSTC\u00a043\/1996, de\u00a014 de marzo, FJ\u00a05; 233\/1999, de\u00a016 de diciembre, FJ\u00a02; 82\/2020, de\u00a015 de julio, FJ\u00a02, y\u00a016\/2021, de\u00a028 de enero, FJ\u00a05).<\/p>\n

En consecuencia, como se ha anticipado, las impugnaciones basadas en la infracci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a014 CE quedar\u00e1n fuera de nuestro examen.<\/p>\n

c)\u2003Finalmente, se aprecia en la demanda que la censura que los recurrentes dirigen al art\u00edculo\u00a010 del real decreto-ley lo es, espec\u00edficamente, a sus apartados\u00a01 y\u00a02, dejando a salvo, en cambio, el apartado\u00a03, por lo que nuestro enjuiciamiento ha de limitarse consecuentemente a los dos primeros en los t\u00e9rminos que fijamos a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

A juicio de los recurrentes, el art\u00edculo\u00a010.1 contraviene, en primer lugar, el art\u00edculo\u00a086.1 CE tanto en cuanto al cumplimiento del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, como desde la perspectiva de los l\u00edmites materiales a que ha de sujetarse la legislaci\u00f3n de urgencia; en concreto, por facultar el apartado\u00a01 de dicho art\u00edculo al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para establecer, por orden ministerial, el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas previstas en el art\u00edculo\u00a09.1 y que, conforme a este precepto tienen, con car\u00e1cter general, naturaleza de recomendaciones. Asimismo, la previsi\u00f3n del art\u00edculo\u00a010.1 resultar\u00eda no solo contraria al art\u00edculo\u00a086.1 CE y a los derechos fundamentales reconocidos en los art\u00edculos\u00a017.1, 18.1 y\u00a019 CE, sino tambi\u00e9n al art\u00edculo\u00a0116 CE, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo\u00a055 CE, por efectuar una regulaci\u00f3n que afecta a dichos derechos fundamentales, que solo pueden ser limitados o suspendidos puntualmente en situaciones de anomal\u00eda constitucional. Por \u00faltimo, sostienen que la habilitaci\u00f3n dada al ministro en el art\u00edculo\u00a010.1 para convertir en obligatorias las directrices operativas a trav\u00e9s del procedimiento de urgencia previsto en el art\u00edculo\u00a010.2 constituye una deslegalizaci\u00f3n con merma de las garant\u00edas de los administrados que ocasiona la infracci\u00f3n del art\u00edculo\u00a09.1 CE en relaci\u00f3n con los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a0103 CE.<\/p>\n

d)\u2003Correspondiendo a este tribunal, en funci\u00f3n de las circunstancias concurrentes en cada caso, determinar el orden de examen de las distintas tachas de inconstitucionalidad planteadas (de entre las m\u00e1s recientes, las SSTC\u00a0146\/2023, de\u00a026 de octubre, FJ\u00a02, y\u00a0133\/2025, de\u00a010 de junio, FJ\u00a02), nuestro examen comenzar\u00e1 por el an\u00e1lisis de la concurrencia en el presente caso del presupuesto habilitante de los decretos-l<\/span>eyes\u00a0(art.\u00a086.1 CE). Acto seguido, de no estimarse el anterior motivo, se examinar\u00e1n conjuntamente, por ser cuestiones \u00edntimamente relacionadas, las tachas atinentes a los l\u00edmites materiales de los decretos-leyes (art.\u00a086.1 CE), la presunta lesi\u00f3n de los derechos fundamentales reconocidos en los art\u00edculos\u00a017.1, 18.1 y\u00a019 CE y las previsiones contenidas en el art\u00edculo\u00a0116 CE en relaci\u00f3n con el art\u00edculo\u00a055 CE. Finalmente, concluiremos nuestro enjuiciamiento verificando si la regulaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo\u00a010.1 y\u00a02 del real decreto-ley constituye una deslegalizaci\u00f3n contraria a los art\u00edculos\u00a09.1, 9.3 y\u00a0103 CE.<\/p>\n

3.\u2003Sobre el presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad (art.\u00a086.1 CE).<\/p>\n

A)\u2003Posici\u00f3n de las partes.<\/p>\n

En s\u00edntesis, la demanda sostiene la falta de extraordinaria y urgente necesidad para la adopci\u00f3n, por medio de real decreto-ley, de las medidas contenidas en el art\u00edculo\u00a010 impugnado dado que, al tiempo de su aprobaci\u00f3n, la situaci\u00f3n sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19 se encontraba controlada, siendo que la flexibilizaci\u00f3n pretendida por el Real Decreto-ley\u00a014\/2022 colisiona con la previsi\u00f3n de su art\u00edculo\u00a010.1 de permitir convertir en obligatorias, por medio de orden ministerial, las directrices operativas que, conforme a la disposici\u00f3n transitoria primera, tienen, con car\u00e1cter general, naturaleza de recomendaciones. En su opini\u00f3n, de existir futuras pandemias ello constituir\u00eda el presupuesto habilitante para dictar un nuevo real decreto-ley, pero no para que por medio de este Real Decreto-ley se faculte al ministro competente a adoptar medidas restrictivas.<\/p>\n

Para el abogado del Estado se cumple el presupuesto habilitante en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional aplicable, considerando que la posibilidad de establecer el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas se justifica por la imprevisibilidad de la evoluci\u00f3n de la pandemia y la necesidad de disponer de un mecanismo que permita una implementaci\u00f3n \u00e1gil y flexible de las correspondientes medidas.<\/p>\n

B)\u2003Doctrina constitucional.<\/p>\n

La STC\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, que, como hemos referido en el fundamento jur\u00eddico anterior, se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022, lo hizo concretamente, al margen de otras impugnaciones, desde la perspectiva del cumplimiento de los presupuestos formales que, de acuerdo con el art\u00edculo\u00a086.1 CE, habilitan el uso de la figura del decreto-ley, y en ella concluimos [FJ\u00a03.D)] la plena constitucionalidad del aludido precepto, desde la mencionada perspectiva.<\/p>\n

Tal conclusi\u00f3n no nos faculta ahora a desestimar, por remisi\u00f3n a lo dicho en aquella sentencia, la impugnaci\u00f3n del art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 por este mismo motivo, pues nuestra doctrina es clara a la hora de se\u00f1alar que \u00abcuando las medidas adoptadas en un mismo decreto-ley pertenezcan a sectores materiales distintos [como es el caso] ello obliga a analizarlas desde una visi\u00f3n global, pero en todo caso la extraordinaria y urgente necesidad debe concurrir en relaci\u00f3n con cada una de ellas\u00bb\u00a0[entre otras, SSTC\u00a0332\/2005, de\u00a015 de diciembre, FJ\u00a05, y\u00a015\/2023, de\u00a07 de marzo, FJ\u00a03.c)]; ahora bien, en su fundamento jur\u00eddico\u00a03.B) la STC\u00a020\/2024 efectu\u00f3 una s\u00edntesis de la doctrina constitucional aplicable, relativa al presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, que cumple dar aqu\u00ed por reproducida, sin perjuicio de que debamos recordar, por su importancia, que: (i) el art\u00edculo\u00a086.1 CE, al habilitar al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley, establece una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra sometida a estrictos requisitos en la Constituci\u00f3n, en que lo determinante es que la situaci\u00f3n que se trata de afrontar venga cualificada por las notas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia; (ii) los t\u00e9rminos \u00abextraordinaria y urgente necesidad\u00bb constituyen un verdadero l\u00edmite jur\u00eddico a la actuaci\u00f3n mediante decretos-leyes, en cuya virtud lo que incumbe a este tribunal es efectuar un control externo consistente en verificar, pero no sustituir, el juicio pol\u00edtico que corresponde a los \u00f3rganos constitucionales que intervienen en la aprobaci\u00f3n y convalidaci\u00f3n de los decretos-leyes; (iii) dicho control requiere el an\u00e1lisis, por un lado, de la presentaci\u00f3n expl\u00edcita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en la aprobaci\u00f3n del decreto-ley y, por otro, de la necesaria conexi\u00f3n de sentido que ha de existir entre la situaci\u00f3n de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella; (iv) el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante se ha de llevar a cabo mediante la valoraci\u00f3n conjunta de los factores que llevaron al Gobierno a dictar la disposici\u00f3n legal excepcional y que son, b\u00e1sicamente, los que quedan reflejados en la exposici\u00f3n de motivos de la norma, en el debate parlamentario de convalidaci\u00f3n y en el propio expediente de su elaboraci\u00f3n; y (v) por \u00faltimo, para valorar la existencia de conexi\u00f3n de sentido se ha de estar al contenido y a la estructura de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido, exigi\u00e9ndose que las medidas que en \u00e9l se incluyen sean, en principio, medidas concretas y de eficacia inmediata para hacer frente a la situaci\u00f3n de extraordinaria y urgente necesidad que ha determinado el uso de la legislaci\u00f3n de urgencia.<\/p>\n

C)\u2003Justificaci\u00f3n aportada por el Gobierno.<\/p>\n

a)\u2003En lo que concretamente se refiere a las medidas relativas al transporte a\u00e9reo, en las que se inserta el art\u00edculo\u00a010 cuestionado, se argumenta en el pre\u00e1mbulo del real decreto-ley lo siguiente:<\/p>\n

\u00abEl Real Decreto-ley\u00a026\/2020, de\u00a07 de julio, de medidas de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica para hacer frente al impacto del covid-19 en los \u00e1mbitos de transportes y vivienda, en su cap\u00edtulo\u00a0II, estableci\u00f3 diversas medidas de obligado cumplimiento para hacer frente al COVID-19 en el sector del transporte a\u00e9reo. Entre esas medidas, en el art\u00edculo\u00a03 se determin\u00f3 el procedimiento para la incorporaci\u00f3n al ordenamiento jur\u00eddico interno de las directrices operativas adoptadas por la Agencia de la Uni\u00f3n Europea para la Seguridad de la Aviaci\u00f3n\u00a0(EASA) y el Centro Europeo para la Prevenci\u00f3n y el Control de las Enfermedades\u00a0(ECDC), para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la pandemia covid-19 en los aeropuertos, estableciendo su car\u00e1cter obligatorio.<\/p>\n

La evoluci\u00f3n de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19, en particular por el grado de inmunizaci\u00f3n alcanzado y, como consecuencia de ello, la significativa reducci\u00f3n de la gravedad de sus efectos, exigen eliminar la obligatoriedad de la aplicaci\u00f3n de dichas directrices operativas, que en el \u00e1mbito de la Uni\u00f3n Europea nacieron como recomendaciones, para dotarlas de este car\u00e1cter, evitando imponer obligaciones adicionales a las exigibles en el \u00e1mbito de la Uni\u00f3n Europea, en particular en un contexto de reactivaci\u00f3n del sector y del turismo asociado al per\u00edodo vacacional, en un momento en que la crisis ocasionada por la guerra en Ucrania y su impacto en la econom\u00eda podr\u00eda afectar a la competitividad del mercado espa\u00f1ol. Es necesario, no obstante, contemplar la eventualidad de que por la evoluci\u00f3n de la pandemia debido a la aparici\u00f3n de variantes del SARS-CoV-2 que por su contagiosidad o la gravedad de las patolog\u00edas que desencadene deban establecerse como obligatorias todas o algunas de esas directrices operativas.<\/p>\n

Sin perjuicio de lo anterior, el art\u00edculo\u00a09 de este real decreto-ley extiende la aplicaci\u00f3n del procedimiento para la adopci\u00f3n de directrices operativas a otras situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional declaradas por la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud que por su impacto justifiquen la adopci\u00f3n, por parte de los organismos competentes de la Uni\u00f3n Europea o una organizaci\u00f3n internacional de la que Espa\u00f1a sea parte, de directrices operativas, gu\u00edas o recomendaciones para la gesti\u00f3n de los pasajeros a\u00e9reos, del personal de aviaci\u00f3n o del uso de los aeropuertos. Se aprovecha as\u00ed, un procedimiento que se ha mostrado eficaz para la aplicaci\u00f3n de las medidas de prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n de la transmisi\u00f3n del SARS-CoV-2 en el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo, para disponer de un instrumento permanente de respuesta ante enfermedades tan contagiosas y de r\u00e1pida propagaci\u00f3n como la COVID-19.\u00bb<\/p>\n

b)\u2003En el debate de convalidaci\u00f3n de la norma (\u00abDiario de Sesiones del Congreso de los Diputados\u00bb. Pleno y Diputaci\u00f3n Permanente, n\u00fam.\u00a0204, de\u00a025 de agosto de\u00a02022, p\u00e1gs. 26 y\u00a027) la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana indic\u00f3 que el real decreto-ley, en lo que concierne al transporte a\u00e9reo \u00abelimina la obligatoriedad de la aplicaci\u00f3n de las directrices de operaci\u00f3n vinculadas con la pandemia en los aeropuertos y se establece que sean recomendaciones\u00bb, lo que se justific\u00f3 con \u00abla evoluci\u00f3n de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19\u00bb y la necesidad de seguir \u00ablos pasos de los pa\u00edses de nuestro entorno, eliminando trabas y, por lo tanto, potenciando la competitividad del sector del transporte y tambi\u00e9n del turismo\u00bb.<\/p>\n

c)\u2003Por \u00faltimo, la memoria de an\u00e1lisis de impacto normativo insiste en estas ideas en varios de sus apartados:<\/p>\n

(i)\u2003En el apartado\u00a01.1, dedicado a la oportunidad de la norma y su motivaci\u00f3n, se indica (p\u00e1gs. 13 y\u00a014) lo siguiente:<\/p>\n

\u00abRespecto a las medidas en el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo en situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional, la Agencia de la Uni\u00f3n Europea para la Seguridad A\u00e9rea (EASA) y el Centro Europeo para la Prevenci\u00f3n y el Control de Enfermedades (ECDC) emitieron un documento conjunto que define medidas para garantizar la seguridad de la salud de los viajeros a\u00e9reos y el personal de aviaci\u00f3n una vez que las aerol\u00edneas reanudaran los horarios de vuelo regulares tras la grave interrupci\u00f3n causada por COVID-19.<\/p>\n

Las pautas de las directrices operativas adoptadas por EASA\/ECDC otorgan una importancia primordial a la seguridad de la salud en cada etapa del viaje de un pasajero de principio a fin. Al reconocer que los aeropuertos, las aerol\u00edneas y las aeronaves son diferentes, se adopta un enfoque pragm\u00e1tico en la implementaci\u00f3n, destacando y brindando orientaci\u00f3n sobre las formas en que las ubicaciones y situaciones individuales se pueden redise\u00f1ar mejor para cumplir con los nuevos est\u00e1ndares de seguridad de la salud.<\/p>\n

Teniendo en cuenta el mayor conocimiento sobre la pandemia; el desarrollo de m\u00e9todos de diagn\u00f3stico y de medidas de prevenci\u00f3n, incluyendo las mejoras tecnol\u00f3gicas; el avance de los tratamientos m\u00e9dicos, y el alto grado de inmunizaci\u00f3n de la sociedad, es necesario flexibilizar la implantaci\u00f3n del car\u00e1cter obligativo de las directrices operativas de EASA\/ECDC en el Estado Espa\u00f1ol, con objeto de alinearnos con el resto de los Estados miembros, establecer una pol\u00edtica com\u00fan de medidas sanitarias en el entorno de la Uni\u00f3n y no imponer a los aeropuertos y compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas obligaciones adicionales a las exigibles en la UE que, en estos momentos, las autoridades sanitarias no juzgan necesarias.<\/p>\n

Lo anterior, sin desconocer, de un lado que la emergencia de salud p\u00fablica, aunque su evoluci\u00f3n orienta a un mayor control y a que se convierta en una enfermedad contagiosa y controlable con medidas menos restrictivas, sigue declarada como pandemia internacional y, por otro lado, que no es descartable la propagaci\u00f3n de una nueva variante del coronavirus SARS-CoV-2 que obligue a reactivar como obligatorias alguna de las restricciones que conforme a la modificaci\u00f3n propuesta se establecen como recomendaciones.<\/p>\n

Por otra parte, el mecanismo de adopci\u00f3n de las directrices EASA\/ECDC ha demostrado ser una valiosa herramienta para uniformizar y estructurar las medidas de prevenci\u00f3n sanitaria en los aeropuertos nacionales, ante enfermedades tan contagiosas y de r\u00e1pida propagaci\u00f3n como la COVID-19, en particular teniendo en cuenta la cada vez mayor frecuencia de la transmisi\u00f3n de determinadas enfermedades contagiosas fuera de los territorios en que estas tienen car\u00e1cter end\u00e9mico, as\u00ed como de la transmisi\u00f3n a los seres humanos de virus de procedencia animal para los que no existe inmunidad en la poblaci\u00f3n, y los cada vez m\u00e1s frecuentes riesgos de que estos eventos se conviertan en emergencias de car\u00e1cter internacional.<\/p>\n

Conforme a lo anterior, conviene mantener el mecanismo de incorporaci\u00f3n de las directrices operativas adoptadas por EASA-ECDC, aunque con car\u00e1cter general de recomendaciones, contemplando la posibilidad de que, atendiendo a las necesidades de salud p\u00fablica derivadas de la evoluci\u00f3n de la pandemia, dichas directrices o alguno de los aspectos contempladas en ellas deban implementarse como obligatorias, al tiempo que se posibilite utilizar este recurso para atender otras situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional que puedan declararse por la OMS y que justifiquen la adopci\u00f3n por la propia EASA-ECDC de directrices operativas para el transporte a\u00e9reo, u otros organismos internacionales. Emergencias de salud p\u00fablica que, por su propia naturaleza, son imprevisibles y requieren de la r\u00e1pida adopci\u00f3n de medidas de mitigaci\u00f3n en su propagaci\u00f3n.\u00bb<\/p>\n

(ii)\u2003En el apartado\u00a01.2, relativo a los objetivos de la norma, se apunta (p\u00e1g. 43):<\/p>\n

\u00abConviene mantener el mecanismo de incorporaci\u00f3n de las directrices operativas adoptadas por EASA-ECDC, aunque con car\u00e1cter general de recomendaciones, contempla[n]do la posibilidad de que, atendiendo a las necesidades de salud p\u00fablica derivadas de la evoluci\u00f3n de la pandemia, dichas directrices o alguno de los aspectos contempladas en ellas deban implementarse como obligatorias, al tiempo que se posibilite utilizar este recurso para atender otras situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional que puedan declararse por la OMS y que justifiquen la adopci\u00f3n por la propia EASA-ECDC de directrices operativas para el transporte a\u00e9reo, u otros organismos internacionales. Emergencias de salud p\u00fablica que, por su propia naturaleza, son imprevisibles y requieren de la r\u00e1pida adopci\u00f3n de medidas de mitigaci\u00f3n en su propagaci\u00f3n.\u00bb<\/p>\n

(iii) Finalmente, en el apartado\u00a03.1, en que concretamente se analiza la justificaci\u00f3n de la extraordinaria y urgente necesidad, se razona en los siguientes t\u00e9rminos (p\u00e1gs. 65 a\u00a067):<\/p>\n

\u00abEn relaci\u00f3n con las medidas en el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo en situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional, la evoluci\u00f3n de la pandemia, el avance de la vacunaci\u00f3n e inmunidad de la poblaci\u00f3n contra el SARS-CoV2, aconsejan la progresiva adecuaci\u00f3n de las distintas restricciones aprobadas en diversos \u00e1mbitos, todo ello en atenci\u00f3n al elevado nivel de protecci\u00f3n alcanzado por la ciudadan\u00eda y en orden a contribuir a la recuperaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica y la paulatina vuelta a la normalidad, en particular de cara a la reactivaci\u00f3n del turismo.<\/p>\n

En el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo, en consonancia con las medidas adoptadas por los pa\u00edses de nuestro entorno, procede relajar la imposici\u00f3n de dichas medidas, manteni\u00e9ndolas como recomendaciones, a trav\u00e9s de materiales de gu\u00eda u orientaci\u00f3n, sin perjuicio de poder restablecer su obligatoriedad, adecu\u00e1ndolo a las necesidades de cada momento, en caso de que la evoluci\u00f3n de la pandemia as\u00ed lo requiriese.<\/p>\n

Establecida en la ley la obligaci\u00f3n de cumplimiento obligatorio de las directrices operativas adaptadas, resulta de extraordinaria y urgente necesidad flexibilizar dicha obligatoriedad al objeto de mantener la necesaria proporcionalidad entre las necesidades de salud p\u00fablica y las obligaciones impuestas a las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas que operan en los aeropuertos espa\u00f1oles y a los propios aeropuertos, al tiempo que, igualmente, resulta de extraordinaria y urgente necesidad que se mantenga dicha flexibilizaci\u00f3n en orden a la recuperaci\u00f3n de la industria tur\u00edstica, en particular atendiendo a los riesgos econ\u00f3micos actuales derivados de la guerra en Ucrania y el encarecimiento de los combustibles, que puede verse lastrada por la imposici\u00f3n de restricciones inhabituales en otros mercados competencia directa del mercado tur\u00edstico nacional.<\/p>\n

Esta flexibilizaci\u00f3n que pasa, conforme a la propuesta, por dotar a las directrices operativas adaptadas de la naturaleza de recomendaciones, debe permitir, igualmente, que aquellas que se juzguen precisas para mitigar los efectos de un rebrote en los contagios con efectos graves sobre la salud p\u00fablica puedan establecerse como obligatorias, lo que, dada la impredecibilidad sobre futuras variantes y la duraci\u00f3n de los efectos preventivos de la inmunidad alcanzada por la poblaci\u00f3n, resulta igualmente de extraordinaria y urgente necesidad.<\/p>\n

No obsta a lo anterior que la propuesta opte por generalizar el mecanismo para la adopci\u00f3n de las medidas de gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y del personal de aviaci\u00f3n a las situaciones de emergencias de salud p\u00fablica de importancia internacional declaradas por la OMS, cuando por su impacto justifiquen la adopci\u00f3n de directrices operativas, gu\u00edas o recomendaciones por los organismos competentes de la Uni\u00f3n Europea o una organizaci\u00f3n internacional de la que Espa\u00f1a sea parte. De un lado, porque la propuesta es eficaz a los efectos de flexibilizaci\u00f3n necesarios en orden a la aplicaci\u00f3n de las directrices adaptadas frente a la COVID-19, cuyas razones de extraordinaria y urgente necesidad ya se han indicado. De otro, porque la impredecibilidad en cuanto al surgimiento de nuevas emergencias de salud p\u00fablica de importancia internacional que requieran aplicar restricciones en el transporte a\u00e9reo, as\u00ed como la evidencia de que la probabilidad de nuevas pandemias es cada vez m\u00e1s alta, determinan igualmente la extraordinaria y urgente necesidad de aplicar un mecanismo que se ha demostrado eficaz para la implementaci\u00f3n de las medidas preventivas adoptadas en el \u00e1mbito europeo o internacional para mitigar la transmisi\u00f3n de las infecciones causantes de la emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional.\u00bb<\/p>\n

D)\u2003Enjuiciamiento.<\/p>\n

a)\u2003Justificaci\u00f3n del presupuesto habilitante.<\/p>\n

De una valoraci\u00f3n conjunta de los argumentos ofrecidos en el expediente de elaboraci\u00f3n de la norma, en su pre\u00e1mbulo y en el debate parlamentario de convalidaci\u00f3n, este tribunal considera, desde la perspectiva del control externo que le compete, que el Gobierno ha aportado una justificaci\u00f3n expl\u00edcita y razonada de la opci\u00f3n normativa adoptada, identificada en la necesidad de flexibilizar el r\u00e9gimen de las denominadas directrices operativas, originariamente adoptadas por la Agencia de la Uni\u00f3n Europea para la Seguridad A\u00e9rea y el Centro Europeo para la Prevenci\u00f3n y el Control de enfermedades, y que hasta la fecha ten\u00edan car\u00e1cter obligatorio, para transformarlas en recomendaciones, apoy\u00e1ndose para ello tanto en la favorable evoluci\u00f3n de la pandemia por COVID-19 como en la necesidad de potenciar una pronta reactivaci\u00f3n de la econom\u00eda sustentada, en particular, en la competitividad de los sectores del transporte y el turismo, sin excluir la posibilidad de restaurar, a trav\u00e9s de un mecanismo \u00e1gil, la obligatoriedad de dichas directrices si la evoluci\u00f3n epidemiol\u00f3gica lo hiciera necesario atendiendo a las circunstancias de cada momento.<\/p>\n

El an\u00e1lisis de la concurrencia del presupuesto habilitante debe contemplar las dos decisiones del legislador de urgencia \u2013tanto la de transformar medidas de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica en recomendaciones, como la de establecer un procedimiento sencillo y eficaz para volver a la situaci\u00f3n anterior\u2013 y ello en el contexto de incertidumbre de la pandemia que se estaba viviendo, que si bien aconsejaba la desescalada tambi\u00e9n hac\u00eda recomendable la previsi\u00f3n de mecanismos \u00e1giles para afrontar las consecuencias imprevisibles de aquella.<\/p>\n

No estamos ante una descripci\u00f3n mediante f\u00f3rmulas rituales o gen\u00e9ricas, aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable, sino ante la referencia a una concreta coyuntura derivada de la mejora de la situaci\u00f3n sanitaria afectada por la pandemia de COVID-19 y la necesidad de adecuar con prontitud a dicha situaci\u00f3n las medidas aplicables a las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas que operan en los aeropuertos espa\u00f1oles, y a los propios aeropuertos, a fin de que la competitividad del sector tur\u00edstico nacional no se vea afectada en exceso frente a sus competidores extranjeros, al tiempo que se faculta a revertir en cualquier momento tal flexibilizaci\u00f3n ante un impredecible o imprevisible rebrote o empeoramiento de la crisis sanitaria.<\/p>\n

La pandemia de COVID-19, como hemos tenido ya oportunidad de advertir\u00a0[STC\u00a0144\/2023, de\u00a025 de octubre, FJ\u00a05.b)], ha constituido un contexto propicio para la producci\u00f3n normativa de urgencia por plantear una situaci\u00f3n de emergencia in\u00e9dita e imprevisible al provocar una ruptura de la normalidad social, econ\u00f3mica y pol\u00edtica que afect\u00f3 tambi\u00e9n al sistema de producci\u00f3n legislativa, generando la necesidad de definir pol\u00edticas p\u00fablicas de respuesta inmediata ante los nuevos problemas asociados a ella; necesidad que encontr\u00f3 su cauce, por lo que aqu\u00ed interesa, en la facultad de dictar disposiciones legislativas provisionales que el art\u00edculo\u00a086.1 CE confiere al Gobierno.<\/p>\n

La concurrencia de una situaci\u00f3n de estas caracter\u00edsticas no exime al Gobierno de la carga de justificar la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art\u00edculo\u00a086.1 CE \u2013y que, en el presente caso, por las razones expuestas, estimamos satisfecha\u2013, como tampoco le legitima autom\u00e1ticamente para la adopci\u00f3n de cualquier medida mediante decreto-ley, pues solo ser\u00e1n admisibles aquellas que guarden la debida conexi\u00f3n de sentido con la situaci\u00f3n de emergencia afrontada [SSTC\u00a0110\/2021, de\u00a013 de mayo, FJ\u00a04; 111\/2021, de\u00a013 de mayo, FF. JJ.\u00a05 y\u00a06, y\u00a0144\/2023, de\u00a025 de octubre, FJ\u00a05.b)]; requisito, este \u00faltimo, cuyo cumplimiento procedemos a verificar a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

b)\u2003Conexi\u00f3n de sentido.<\/p>\n

Para el Tribunal, las medidas implementadas gozan de la necesaria relaci\u00f3n de congruencia con la situaci\u00f3n de urgencia definida.<\/p>\n

Dicha correlaci\u00f3n es f\u00e1cilmente apreciable, por un lado, en la relajaci\u00f3n de las exigencias sanitarias aplicables al transporte a\u00e9reo respecto de la necesidad de proteger el posicionamiento competitivo de este sector y del turismo nacional frente a otros mercados con car\u00e1cter urgente dada la fecha de la aprobaci\u00f3n del decreto-ley (agosto de\u00a02022) y motivado por la mejora de la situaci\u00f3n sanitaria.<\/p>\n

Tambi\u00e9n es constatable sin dificultad la relaci\u00f3n de adecuaci\u00f3n que concierne a la concreta previsi\u00f3n del art\u00edculo\u00a010.1 \u2013facultar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previo informe favorable del titular del Ministerio de Sanidad, a establecer el car\u00e1cter obligatorio de la totalidad de las directrices operativas o de cualquiera de sus preceptos\u2013 respecto de la situaci\u00f3n descrita por el Gobierno, sin que ello se vea enervado por las alegaciones de los demandantes sustentadas en la consideraci\u00f3n de que el surgimiento de nuevas crisis sanitarias o el agravamiento de la existente habilitar\u00eda a dictar un nuevo real decreto-ley pero no as\u00ed el presente. Es claro, a criterio de este tribunal, que lo que se pretende es una s\u00fabita reacci\u00f3n ante una situaci\u00f3n de emergencia de salud p\u00fablica derivada de enfermedades, como la COVID-19 que, como se ha dicho ya, por su propia naturaleza, son imprevisibles y de r\u00e1pido contagio y propagaci\u00f3n, lo que justifica la pronta adopci\u00f3n de medidas para mitigar sus efectos.<\/p>\n

Puede afirmarse, en consecuencia, que estamos ante \u00abmedidas concretas y de eficacia inmediata para hacer frente a la situaci\u00f3n que ha determinado el uso de la legislaci\u00f3n de urgencia\u00bb [SSTC\u00a070\/2016, de\u00a014 de abril, FF. JJ.\u00a06 y\u00a07, y\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, FJ\u00a03.D).b)].<\/p>\n

4.\u2003Sobre los l\u00edmites materiales de los decretos-leyes (art.\u00a086.1 CE) en relaci\u00f3n con los derechos fundamentales reconocidos en los art\u00edculos\u00a017.1, 18.1 y\u00a019 CE y las previsiones contenidas en los art\u00edculos\u00a0116 y\u00a055 CE.<\/p>\n

A)\u2003Posici\u00f3n de las partes.<\/p>\n

A juicio de los recurrentes la facultad, ex<\/em> art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de establecer por orden ministerial el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas, al poder suponer la imperatividad de someter a los pasajeros a controles sanitarios as\u00ed como, en atenci\u00f3n al resultado de aquellos, la denegaci\u00f3n del acceso a la infraestructura aeroportuaria, del embarque o el desalojo de la aeronave, incurre en afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales reconocidos en los art\u00edculos\u00a017.1, 18.1 y\u00a019 CE, contraviniendo el l\u00edmite material del art\u00edculo\u00a086.1 CE hasta el punto de constituir una limitaci\u00f3n o suspensi\u00f3n de aquellos derechos que resulta contraria a los art\u00edculos\u00a0116 CE y\u00a055.1 CE por poder acordarse \u00fanicamente en los estados de anomal\u00eda constitucional previstos en estos \u00faltimos preceptos.<\/p>\n

El abogado del Estado niega que el art\u00edculo\u00a010.1 produzca las infracciones denunciadas, considerando que la demanda incurre en error al atribuir a las directrices operativas el concreto contenido de imponer controles sanitarios que se prev\u00e9 en el art\u00edculo\u00a012.2, siendo que, en realidad, las directrices operativas vigentes a la entrada en vigor del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 son las contempladas en la resoluci\u00f3n de\u00a08 de abril de\u00a02022, de la Direcci\u00f3n de la Agencia Estatal de Seguridad A\u00e9rea (BOE\u00a0n\u00fam., 110, de\u00a09 de mayo de\u00a02022) que nada tienen que ver con la eventual suspensi\u00f3n o limitaci\u00f3n de derechos fundamentales, sino que tienen una funci\u00f3n meramente instrumental consistente en asegurar los protocolos operativos para la puesta en marcha de las medidas exigibles, conforme a la normativa aplicable en cada momento, a los pasajeros y al personal de aviaci\u00f3n en el uso de los aeropuertos y el transporte a\u00e9reo.<\/p>\n

B)\u2003Delimitaci\u00f3n de la queja.<\/p>\n

Con car\u00e1cter previo a exponer la doctrina aplicable para la resoluci\u00f3n del motivo, resulta preciso, a la vista de los razonamientos en que se sustenta, descartar a limine<\/em> la afectaci\u00f3n al art\u00edculo\u00a017.1 CE. La libertad protegida por este precepto es la libertad f\u00edsica, esto es, \u00ab[l]a libertad frente a la detenci\u00f3n, condena o internamientos arbitrarios, sin que pueda cobijarse en el mismo una libertad general de actuaci\u00f3n o una libertad general de autodeterminaci\u00f3n individual\u00bb (SSTC\u00a0120\/1990, de\u00a027 de junio, FJ\u00a011, y\u00a077\/2023, de\u00a020 de junio, FJ\u00a04). Resulta patente, por tanto, que una medida consistente en el sometimiento a controles sanitarios o a denegar el acceso a un aeropuerto, a una aeronave o la expulsi\u00f3n del interior de esta carece de virtualidad para afectar a la libertad consagrada en el art\u00edculo\u00a017.1 CE, por lo que, en ausencia de argumentos en la demanda que permitan vislumbrar en qu\u00e9 medida este derecho pueda verse concernido por el precepto legal cuestionado, este motivo de inconstitucionalidad debe quedar fuera de nuestro examen.<\/p>\n

C)\u2003Doctrina aplicable.<\/p>\n

Expuestas las posiciones de las partes y delimitada la queja, hemos de recordar la doctrina constitucional sobre los l\u00edmites materiales de los decretos-leyes en lo que ata\u00f1e a la prohibici\u00f3n de \u00abafectar\u00bb a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el t\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n que prev\u00e9 el art\u00edculo\u00a086.1 CE.<\/p>\n

Al respecto, este tribunal ha venido manteniendo de forma inveterada que \u00abla cl\u00e1usula restrictiva del art\u00edculo\u00a086.1 CE (\u201cno podr\u00e1n afectar [\u2026]\u201d) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, [\u2026] ni permita que por decreto-ley se regule el r\u00e9gimen general de los derechos, deberes y libertades del t\u00edtulo I, ni d\u00e9 pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos\u00bb. De este modo, a lo que este tribunal debe atender al interpretar el l\u00edmite material del art\u00edculo\u00a086.1 CE es \u00abal examen de si ha existido \u201cafectaci\u00f3n\u201d por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el t\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n\u00bb, lo que exigir\u00e1 \u00abtener en cuenta la configuraci\u00f3n constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulaci\u00f3n de que se trate\u00bb\u00a0(SSTC\u00a0111\/1983, de\u00a02 de diciembre, FJ\u00a08; 182\/1997, de\u00a028 de octubre, FJ\u00a08; 329\/2005, de\u00a015 de diciembre, FJ\u00a08; 100\/2012, de\u00a08 de mayo, FJ\u00a09; 35\/2017, de\u00a01 de marzo, FJ\u00a05; 134\/2021, de\u00a024 de junio, FJ\u00a04; 7\/2024, de\u00a016 de enero, FJ\u00a05; 141\/2024, de\u00a019 de noviembre, FJ\u00a03, y\u00a095\/2025, de\u00a09 de abril, FJ\u00a03, entre otras muchas).<\/p>\n

M\u00e1s espec\u00edficamente, en las mencionadas SSTC\u00a0141\/2024, de\u00a019 de noviembre, FJ\u00a03, y\u00a095\/2025, de\u00a09 de abril, FJ\u00a03, el tribunal ha tenido recientemente la oportunidad de pronunciarse acerca de la afectaci\u00f3n al l\u00edmite material previsto en el art\u00edculo\u00a086.1 CE, en relaci\u00f3n, entre otros, con los derechos reconocidos en los art\u00edculos\u00a018.1 y\u00a019 CE, con ocasi\u00f3n de distintas medidas para hacer frente al COVID-19 adoptadas por el legislador de urgencia, en estos casos, auton\u00f3mico.<\/p>\n

As\u00ed, en la STC\u00a0141\/2024, FJ\u00a03.D).a), el Tribunal entendi\u00f3, con remisi\u00f3n a la STC\u00a0136\/2024, de\u00a05 de noviembre, FJ\u00a05.3.A), que las medidas de restricci\u00f3n \u00aba la entrada y salida en \u201czonas afectadas\u201d por el riesgo de propagaci\u00f3n de una enfermedad transmisible\u00bb, supon\u00edan una afectaci\u00f3n a la libertad de circulaci\u00f3n del art\u00edculo\u00a019 CE, que al responder a las caracter\u00edsticas propias de las medidas de restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n de los derechos afectados, comportaban una regulaci\u00f3n de sus aspectos esenciales\u00a0[SSTC\u00a0136\/2024, FJ\u00a05.3.B) y C), y\u00a0141\/2024 FJ\u00a03.D).c)].<\/p>\n

Por su parte, en lo que respecta a la realizaci\u00f3n de \u00abpruebas diagn\u00f3sticas\u00bb y \u00abcribados\u00bb con la consecuencia, en caso de negativa a prestar el consentimiento, de la \u00abimposibilidad de desempe\u00f1ar el trabajo o la actividad\u00bb o la \u00abimposici\u00f3n de restricciones u obligaciones personalizadas\u00bb, declaramos que la afectaci\u00f3n del art\u00edculo\u00a018.1 CE se producir\u00e1 \u00abcuando el m\u00e9todo empleado concierna el \u201ccriterio dominante en nuestra cultura sobre el recato corporal\u201d [\u2026] y, en todo caso, cuando responda a \u201cla finalidad\u201d de indagaci\u00f3n de datos \u00edntimos, como ocurre, evidentemente, cuando trata de averiguarse si una persona es portadora de una determinada enfermedad\u00bb [SSTC\u00a0136\/2024, FJ\u00a05.3.A).d), y\u00a095\/2025, FJ\u00a03.D)].<\/p>\n

D)\u2003Enjuiciamiento.<\/p>\n

a)\u2003El Tribunal entiende que nada de lo anterior es trasladable al presente enjuiciamiento. Recordemos que lo que sostienen los recurrentes es que la previsi\u00f3n del art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 infringe el l\u00edmite material del art\u00edculo\u00a086.1 CE, en relaci\u00f3n con los derechos previstos en los art\u00edculos\u00a018.1 y\u00a019 CE, como consecuencia de atribuir al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana la facultad de convertir en obligatorias las directrices operativas previstas en el art\u00edculo\u00a09, atribuyendo a estas el contenido de someter a los pasajeros a controles sanitarios y de facultar, en su caso, para denegar el embarque o para obligar al desalojo de la aeronave al pasajero ya embarcado. Sin embargo, el examen del concreto r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a las referidas directrices operativas, y su espec\u00edfico objeto, permiten concluir que la tesis de los recurrentes no goza de fundamento.<\/p>\n

b)\u2003El art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 dispone, como se ha visto, que por orden del titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previo informe favorable del titular del Ministerio de Sanidad, se podr\u00e1 establecer el car\u00e1cter obligatorio de la totalidad de las directrices operativas o de cualquiera de sus preceptos que, con car\u00e1cter general, en virtud del \u00faltimo p\u00e1rrafo del art\u00edculo\u00a09.1 y de la disposici\u00f3n transitoria primera, tendr\u00e1n naturaleza de recomendaciones.<\/p>\n

El tratamiento como recomendaciones de las directrices operativas constituye la principal novedad que el Real Decreto-ley\u00a014\/2022 introduce en su r\u00e9gimen jur\u00eddico respecto del anteriormente contenido en el Real Decreto-ley\u00a026\/2020, de\u00a07 de julio, de medidas de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los \u00e1mbitos de transportes y vivienda, concretamente en su cap\u00edtulo II, hoy derogado de conformidad con la disposici\u00f3n derogatoria \u00fanica, apartado\u00a01, del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022.<\/p>\n

Fue en virtud del art\u00edculo\u00a03.1 del citado Real Decreto-ley\u00a026\/2020 que se atribuy\u00f3 al Comit\u00e9 de Facilitaci\u00f3n del Transporte A\u00e9reo el establecimiento \u00aben castellano [de] las directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n en relaci\u00f3n a la pandemia COVID-19, aplicables a las operaciones desarrolladas en los aeropuertos situados en territorio nacional, incorporando al ordenamiento jur\u00eddico interno las adoptadas por [la] Agencia de la Uni\u00f3n Europea para la Seguridad de la Aviaci\u00f3n\u00a0(EASA) y el Centro Europeo para la Prevenci\u00f3n y el Control de las enfermedades\u00a0(ECDC)\u00bb, disponiendo en su apartado\u00a02 el \u00abobligado cumplimiento\u00bb de las referidas directrices \u00abpara los gestores de los aeropuertos de inter\u00e9s general abiertos al tr\u00e1fico civil situados en territorio nacional, as\u00ed como para las empresas que desarrollen trabajos auxiliares en ellos; las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas que realicen operaciones en los aeropuertos espa\u00f1oles y el resto de los usuarios de estas infraestructuras\u00bb.<\/p>\n

Esta funci\u00f3n atribuida al Comit\u00e9 de Facilitaci\u00f3n del Transporte A\u00e9reo se mantiene en el art\u00edculo\u00a09.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, aunque ampli\u00e1ndolo a otras situaciones de emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional que puedan declararse por la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud, y no solo, por tanto, en el marco de la pandemia por COVID-19.<\/p>\n

Por su parte, la disposici\u00f3n transitoria primera del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, am\u00e9n de reiterar el car\u00e1cter de recomendaciones de las directrices operativas, establece que \u00ab[a] la entrada en vigor de este real decreto-ley y en tanto no se modifiquen o actualicen, seguir\u00e1n siendo aplicables las directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n con relaci\u00f3n a la pandemia COVID-19 vigentes en dicha fecha\u00bb.<\/p>\n

Tales directrices operativas vigentes a la entrada en vigor del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 (esto es, hasta el\u00a01 de agosto de\u00a02022, de acuerdo con el apartado\u00a01 de su disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima), y sin que conste su modificaci\u00f3n o actualizaci\u00f3n posterior, son las comprendidas en la resoluci\u00f3n de\u00a08 de abril de\u00a02022, de la Direcci\u00f3n de la Agencia Estatal de Seguridad A\u00e9rea, por la que se actualizan las directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n con relaci\u00f3n a la pandemia covid-19 (BOE\u00a0n\u00fam.\u00a0110, de\u00a09 de mayo de\u00a02022).<\/p>\n

La referida resoluci\u00f3n, bajo el ep\u00edgrafe \u00abNormas de obligado cumplimiento\u00bb, distingue, en atenci\u00f3n al destinatario, entre las dirigidas a los gestores aeroportuarios y las destinadas a las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas y otros operadores de aeronaves.<\/p>\n

En cuanto a las primeras, en lo que aqu\u00ed interesa, se dispone, entre otras obligaciones, las de:<\/p>\n

\u00abvi.\u2003Informar sobre la obligatoriedad del uso de mascarillas para todas las personas de seis a\u00f1os en adelante seg\u00fan establezca la normativa sanitaria vigente, incluyendo pasajeros, as\u00ed como personal del aeropuerto y compa\u00f1\u00eda a\u00e9rea en las infraestructuras aeroportuarias y a bordo de las aeronaves, as\u00ed como sobre la utilizaci\u00f3n adecuada de las mismas (tipo, colocaci\u00f3n, retirada, desecho, etc.).<\/p>\n

Los pasajeros que se nieguen a cumplir las medidas preventivas establecidas se les debe negar el acceso al edificio terminal del aeropuerto, a la cabina de la aeronave, o se les debe desembarcar, si el hecho tiene lugar antes de que se cierren las puertas de la aeronave, y ser retirados de las instalaciones del aeropuerto por las autoridades competentes de acuerdo con la legislaci\u00f3n nacional\/local. Adem\u00e1s, en funci\u00f3n de los requisitos nacionales, pueden ser objeto de acciones adicionales determinadas por las autoridades locales del aeropuerto de salida.<\/p>\n

[\u2026]<\/p>\n

x.\u2003Prestar colaboraci\u00f3n a las autoridades sanitarias y FFCCSE [fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado] para la implementaci\u00f3n de los controles sanitarios determinados por el Ministerio de Sanidad con el objetivo de garantizar que estos se puedan llevar a cabo. No podr\u00e1n almacenar, acceder o tratar los datos de salud y cualquier otro dato conexo obtenido en el ejercicio de dicha colaboraci\u00f3n.\u00bb<\/p>\n

En similares t\u00e9rminos, se establecen las obligaciones de las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas y otros operadores de aeronaves de:<\/p>\n

\u00abii.\u2003Impedir el acceso a la aeronave a los pasajeros que no utilicen mascarilla seg\u00fan normativa sanitaria en vigor.<\/p>\n

[\u2026]<\/p>\n

iv.\u2003Facilitar informaci\u00f3n a los pasajeros de los vuelos de salida, con car\u00e1cter previo a la emisi\u00f3n de la tarjeta de embarque, acerca de las causas sanitarias por las que un pasajero debe abstenerse de acceder al aeropuerto, as\u00ed como de las consecuencias derivadas de detectar en los controles sanitarios a una persona con sospecha de padecer covid-19.<\/p>\n

[\u2026]<\/p>\n

x.\u2003Prestar debida colaboraci\u00f3n a las autoridades sanitarias para la implementaci\u00f3n de los controles sanitarios establecidos. No podr\u00e1n almacenar, acceder o tratar los datos de salud y cualquier otro dato conexo obtenidos en el ejercicio de dicha colaboraci\u00f3n.\u00bb<\/p>\n

c)\u2003A la vista de lo expuesto debe concluirse que las directrices operativas act\u00faan como mecanismos instrumentales respecto de las obligaciones previstas por la normativa de aplicaci\u00f3n, a que se remiten. Su objeto, por tanto, desde la funci\u00f3n t\u00e9cnico-procedimental que desempe\u00f1an es garantizar la debida implementaci\u00f3n de la normativa correspondiente coadyuvando a su efectividad, esencialmente, desde el doble cometido de informar a los destinatarios de las normas y de facilitar la actuaci\u00f3n de los sujetos responsables de su aplicaci\u00f3n.<\/p>\n

De ello se sigue que la eventual afectaci\u00f3n a los derechos fundamentales de los pasajeros derivada de medidas de control sanitario, de denegaci\u00f3n del acceso al edificio terminal del aeropuerto o a la cabina de la aeronave o, en su caso, de desembarque, no dimana de las directrices ni de la habilitaci\u00f3n que el art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022 efect\u00faa en favor del ministro competente, sino de la normativa \u2013en este caso sanitaria\u2013 que prev\u00e9, o previera en su momento, tales medidas.<\/p>\n

En consecuencia, no puede afirmarse que el Real Decreto-ley en el precepto cuestionado efect\u00fae una regulaci\u00f3n de los derechos previstos en los art\u00edculos\u00a018.1 y\u00a019 CE que alcance al \u00e1mbito material vedado por el art\u00edculo\u00a086.1 CE, ya que no realiza una regulaci\u00f3n general de estos derechos ni incide en su contenido esencial, debiendo, por tanto, descartarse la infracci\u00f3n de este precepto constitucional tambi\u00e9n en lo que concierne a los l\u00edmites materiales que en el mismo se prev\u00e9n.<\/p>\n

d)\u2003Descartada la \u00abafectaci\u00f3n\u00bb a los derechos reconocidos en los art\u00edculos\u00a018.1 y\u00a019 CE, a los efectos previstos en el art\u00edculo\u00a086.1 CE, es claro que el art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 no ha supuesto tampoco la \u00ablimitaci\u00f3n\u00bb o \u00absuspensi\u00f3n\u00bb de estos derechos denunciada por los recurrentes por infracci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a0116 y\u00a055 CE, por lo que este motivo debe ser tambi\u00e9n desestimado sin mayor an\u00e1lisis.<\/p>\n

5.\u2003Sobre la deslegalizaci\u00f3n atribuida al art\u00edculo\u00a010.1 y\u00a02 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

a)\u2003Posici\u00f3n de las partes.<\/p>\n

Finalmente, a criterio de los recurrentes el art\u00edculo\u00a010.1 del real decreto-ley efect\u00faa una deslegalizaci\u00f3n, al facultar al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para establecer el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas o de cualquiera de sus preceptos por medio de orden ministerial a trav\u00e9s de un procedimiento de urgencia que merma las garant\u00edas de los administrados, contraviniendo, por ello, el art\u00edculo\u00a09.1 CE en relaci\u00f3n con los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a0103 CE.<\/p>\n

Si bien la Abogac\u00eda del Estado no da concreta respuesta a esta impugnaci\u00f3n, se entiende que la misma se encuentra impl\u00edcita en la consideraci\u00f3n de que la demanda parte de un error de base al atribuir a las directrices operativas un contenido limitativo de derechos fundamentales que, realmente, no tienen.<\/p>\n

b)\u2003Doctrina aplicable.<\/p>\n

Desde temprano hemos mantenido que el \u00abprincipio de reserva de ley entra\u00f1a [\u2026] una garant\u00eda esencial de nuestro Estado de Derecho [cuyo] significado \u00faltimo es el de asegurar que la regulaci\u00f3n de los \u00e1mbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales \u00e1mbitos han de quedar exentos de la acci\u00f3n del Ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos\u00bb (STC\u00a083\/1984, de\u00a024 de julio, FJ\u00a04).<\/p>\n

Sin embargo, este principio \u00abno excluye [\u2026] la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s\u00ed que tales remisiones hagan posible una regulaci\u00f3n independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondr\u00eda una degradaci\u00f3n de la reserva formulada por la Constituci\u00f3n en favor del legislador. Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulaci\u00f3n legal que sea indispensable por motivos t\u00e9cnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constituci\u00f3n o por la propia ley\u00bb (por todas, las SSTC\u00a083\/1984, de\u00a024 de julio, FJ\u00a04; 1\/2003, de\u00a016 de enero, FJ\u00a03; 18\/2011, de\u00a03 de marzo, FJ\u00a09, y\u00a0233\/2015, de\u00a05 de noviembre, FJ\u00a03).<\/p>\n

En este sentido, la reserva de ley no excluye la posible colaboraci\u00f3n normativa del reglamento, pero est\u00e1 condicionada a estrictos requisitos dado que \u00ab[l]a fijaci\u00f3n de los l\u00edmites de un derecho fundamental [\u2026] no es un \u00e1mbito id\u00f3neo para la colaboraci\u00f3n entre la ley y las normas infralegales, pues esta posibilidad de colaboraci\u00f3n debe quedar reducida a los casos en los que, por exigencias pr\u00e1cticas, las regulaciones infralegales sean las id\u00f3neas para fijar aspectos de car\u00e1cter secundario y auxiliares de la regulaci\u00f3n legal del ejercicio de los derechos fundamentales, siempre con sujeci\u00f3n, claro est\u00e1, a la ley pertinente\u00bb (entre otras, las SSTC\u00a0112\/2006, de\u00a05 de abril, FJ\u00a03, y\u00a031\/2018, de\u00a010 de abril, FJ\u00a07).<\/p>\n

c)\u2003Enjuiciamiento.<\/p>\n

Al igual que ocurr\u00eda en la impugnaci\u00f3n anterior, los recurrentes parten de una comprensi\u00f3n incorrecta del precepto impugnado que conduce inevitablemente a la desestimaci\u00f3n del motivo. El art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 habilita, en efecto, al titular del Ministerio de Transportes para aprobar una norma reglamentaria \u2013orden ministerial\u2013 que determine el car\u00e1cter obligatorio de las directrices operativas contempladas en el art\u00edculo\u00a09; directrices operativas que, como hemos expresado, no efect\u00faan una regulaci\u00f3n general de los derechos fundamentales que puedan resultar afectados por medidas como el sometimiento a control sanitario o limitaciones de acceso a aeropuertos o aeronaves, ni alcanzan a su contenido esencial, sino que se circunscriben a establecer las pautas procedimentales y t\u00e9cnicas \u2013ya sea como recomendaciones (art\u00edculo\u00a09.1), ya sea como obligaciones (art.\u00a010.1)\u2013 encaminadas a facilitar la debida implementaci\u00f3n de aquellas, constituyendo, por tales motivos, una f\u00f3rmula admisible de colaboraci\u00f3n entre la ley y el reglamento conforme a los criterios establecidos en nuestra doctrina, precisamente por esa funci\u00f3n de car\u00e1cter secundario y auxiliar que desempe\u00f1an respecto de la necesaria regulaci\u00f3n legal del ejercicio de los derechos fundamentales concernidos por esas limitaciones.<\/p>\n

Por lo dem\u00e1s, el art\u00edculo\u00a010.2 del real decreto-ley contempla la regulaci\u00f3n de un procedimiento de urgencia para la tramitaci\u00f3n de la orden ministerial a que se refiere el apartado precedente, que constituye una reproducci\u00f3n del r\u00e9gimen que el art\u00edculo\u00a027.2 de la Ley\u00a050\/1997, de\u00a027 de noviembre, del Gobierno, prev\u00e9 para la tramitaci\u00f3n urgente de iniciativas normativas en el \u00e1mbito de la Administraci\u00f3n General del Estado, solo que limitado a un concreto tipo de norma reglamentaria \u2013la orden ministerial\u2013, en un espec\u00edfico \u00e1mbito material \u2013la conversi\u00f3n en obligatorias de las directrices operativas previstas en el art\u00edculo\u00a09\u2013, y siempre dentro del marco contextual de \u00absituaciones de emergencia\u00bb a que se refiere este \u00faltimo precepto en su apartado\u00a01, sin que la demanda haya especificado qu\u00e9 concretas garant\u00edas se habr\u00edan visto mermadas como consecuencia de la previsi\u00f3n ahora examinada, limit\u00e1ndose a manifestar su incompatibilidad con el art\u00edculo\u00a09.1 CE en relaci\u00f3n con los art\u00edculos\u00a09.3 y\u00a0103 CE, sin ofrecer la necesaria argumentaci\u00f3n que apoye la invocada infracci\u00f3n.<\/p>\n

Todo lo anterior se entiende, l\u00f3gico est\u00e1, sin perjuicio de la competencia de los \u00f3rganos del Poder Judicial y en especial del orden contencioso-administrativo, en los t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo\u00a0106.1 CE y la Ley de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso-administrativa en cuanto al control sobre la validez tanto de las \u00f3rdenes ministeriales como de las directrices operativas respecto de los vicios sustantivos o procedimentales que eventualmente pudieran denunciarse, lo que, como se sabe, no es objeto propio de la competencia de este tribunal.<\/p>\n

FALLO<\/p>\n

En atenci\u00f3n a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constituci\u00f3n de la Naci\u00f3n espa\u00f1ola, ha decidido:<\/p>\n

1.\u00ba\u2003Aceptar el desistimiento parcial interesado por cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del presente recurso de inconstitucionalidad y, en particular, de la impugnaci\u00f3n promovida contra los art\u00edculos\u00a01.1, 1.4 y\u00a02.1 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural.<\/p>\n

2.\u00ba\u2003Declarar la p\u00e9rdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad en lo que hace a la impugnaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

3.\u00ba\u2003Desestimar el recurso en todo lo dem\u00e1s.<\/p>\n

Publ\u00edquese esta sentencia en el \u00abBolet\u00edn Oficial del Estado\u00bb.<\/p>\n

Dada en Madrid, a catorce de enero de dos mil veintis\u00e9is.\u2013C\u00e1ndido Conde-Pumpido Tour\u00f3n.\u2013Inmaculada Montalb\u00e1n Huertas.\u2013Ricardo Enr\u00edquez Sancho.\u2013Mar\u00eda Luisa Balaguer Callej\u00f3n.\u2013Ram\u00f3n S\u00e1ez Valc\u00e1rcel.\u2013Enrique Arnaldo Alcubilla.\u2013Concepci\u00f3n Espejel Jorquera.\u2013Mar\u00eda Luisa Segoviano Astaburuaga.\u2013C\u00e9sar Tolosa Tribi\u00f1o.\u2013Juan Carlos Campo Moreno.\u2013Laura D\u00edez Bueso.\u2013Jos\u00e9 Mar\u00eda Mac\u00edas Casta\u00f1o.\u2013Firmado y rubricado.<\/p>\n

Voto particular que formula el magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla a la sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad n\u00fam.\u00a07079-2022<\/p>\n

En el ejercicio de la facultad que me confiere el art\u00edculo\u00a090.2 de la Ley Org\u00e1nica del Tribunal Constitucional, y con respeto hacia el parecer mayoritario contrario, formulo el presente voto particular para expresar mi discrepancia con la sentencia reca\u00edda en el presente recurso de inconstitucionalidad, que a mi entender, por las razones defendidas en la deliberaci\u00f3n y que seguidamente expondr\u00e9, debi\u00f3 declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del impugnado art\u00edculo\u00a010.1 y\u00a02 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto, de medidas de sostenibilidad econ\u00f3mica en el \u00e1mbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, as\u00ed como de medidas de ahorro, eficiencia energ\u00e9tica y de reducci\u00f3n de la dependencia energ\u00e9tica del gas natural.<\/p>\n

No es esta la primera vez que me veo en la obligaci\u00f3n de formular voto particular al enjuiciamiento que la mayor\u00eda del Pleno de este Tribunal Constitucional dispensa a determinadas previsiones del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto. En efecto, la STC\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, ya desestim\u00f3 el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el art\u00edculo\u00a029 de dicho real decreto-ley, tanto por motivos competenciales, que no se plantean en este recurso, como por lo que se consideraba una abusiva e indebida utilizaci\u00f3n del decreto-ley.<\/p>\n

En el voto particular que, junto a otros magistrados, formul\u00e9 a la citada STC\u00a020\/2024, se reiteraba la necesidad de un control constitucional riguroso del presupuesto habilitante para aprobar decretos-leyes, tal como he venido reclamando en anteriores votos particulares formulados a sentencias del Tribunal que resolv\u00edan recursos de inconstitucionalidad contra decretos-leyes por incumplir los l\u00edmites constitucionales. En estos votos particulares se advert\u00eda de la laxitud del bautizado como \u00abcontrol externo\u00bb del presupuesto habilitante del art\u00edculo\u00a086.1 CE, en cuanto supone ceder al Gobierno la determinaci\u00f3n de lo que sea la \u00abextraordinaria y urgente necesidad\u00bb y cu\u00e1ndo la misma concurre, obviando, por lo dem\u00e1s, la excepcionalidad de los decretos-leyes, por cuanto la potestad legislativa se atribuye a las Cortes Generales (art.\u00a066.1 CE). Lamentablemente, como se expone a continuaci\u00f3n, esta queja ha de ser reiterada ahora en sus mismos t\u00e9rminos, incluso con la voz en tono m\u00e1s alto, al comprobar que de facto<\/em> el decreto-ley se ha convertido en el sustituto de la ley, y el legislador de urgencia, el Gobierno, en el nuevo legislador.<\/p>\n

1.\u2003Necesidad de examinar la impugnaci\u00f3n de los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto.<\/p>\n

Como recuerda la ya citada STC\u00a020\/2024, las obligaciones de los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 se mantuvieron solo hasta el\u00a01 de noviembre de\u00a02023, seg\u00fan lo dispuesto en la disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima de dicho decreto-ley, lo que llev\u00f3 a apreciar la p\u00e9rdida de objeto de la impugnaci\u00f3n en cuanto a las tachas competenciales planteadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ya que, como se\u00f1ala en su fundamento jur\u00eddico\u00a02, \u00ab[h]an deca\u00eddo las tachas de inconstitucionalidad de car\u00e1cter competencial de los cuatro incisos del art\u00edculo\u00a029 de vigencia limitada (apartados primero, segundo, cuarto y quinto) al no subsistir tal controversia\u00bb, dado que no hab\u00edan sido sustituidas por otras normas en las que perviviera el conflicto competencial planteado.<\/p>\n

La sentencia que ahora nos ocupa es plenamente consciente de ello, pues en su fundamento jur\u00eddico\u00a02 hace un poco afortunado intento de sistematizar la doctrina constitucional sobre la p\u00e9rdida de objeto en los recursos de inconstitucionalidad, dando la impresi\u00f3n de que recoge tanto la regla general (esto es, la derogaci\u00f3n de la norma extingue el objeto del recurso o, en su caso, parte de los motivos que lo fundamentan), como las excepciones a dicha regla, que determinar\u00edan la pervivencia del objeto del recurso o, al menos, de alguno de sus motivos.<\/p>\n

Sin embargo, muy significativamente, la sentencia omite la cita de una de las excepciones a dicha regla general, que es la que resulta ser aqu\u00ed relevante, como es la relativa a las normas de vigencia temporal limitada. Cabe, en este sentido, recordar la STC\u00a0148\/2021, de\u00a014 de julio, FJ\u00a02.a) que se\u00f1ala que \u00ab[e]s doctrina constante de este tribunal que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra normas de vigencia temporal limitada no pierde su objeto, de manera sobrevenida, por la sola circunstancia del transcurso del periodo durante el que aquellas rigieron. La soluci\u00f3n contraria implicar\u00eda abrir un inadmisible \u00e1mbito de inmunidad del poder frente a la Constituci\u00f3n (en tal sentido, entre otras, SSTC\u00a040\/2016, de\u00a03 de marzo, FJ\u00a03; 27\/2017, de\u00a016 de febrero, FJ\u00a02; 43\/2017, de\u00a027 de abril, FJ\u00a02; 89\/2019, de\u00a02 de julio, FJ\u00a02, y\u00a090\/2019, de\u00a02 de julio, FJ\u00a02)\u00bb.<\/p>\n

Cumple advertir, en todo caso, que la sentencia parte de un presupuesto cuestionable como es que la p\u00e9rdida de vigencia del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 equivale a su derogaci\u00f3n, pese a que esa norma no ha sido derogada de manera expresa, ni sustituida por otra. La consecuencia es que los impugnados apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 son normas de vigencia temporal limitada, por haberla tenido solo hasta el\u00a01 de noviembre de\u00a02023, en virtud de la disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima, apartado\u00a02.a) del propio Real Decreto-ley\u00a014\/2022. Siendo as\u00ed, resulta que la aplicaci\u00f3n de la doctrina anteriormente transcrita deber\u00eda haber llevado a la sentencia a concluir que era preciso examinar todos los motivos que fundamentan la impugnaci\u00f3n de los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022, ya que, si se considera que esos preceptos estaban dise\u00f1ados solamente para estar vigentes un tiempo determinado, nos encontramos en el supuesto que antes se ha mencionado, el de normas de vigencia temporal limitada, cuyo enjuiciamiento no pierde objeto.<\/p>\n

La consideraci\u00f3n de que el Real Decreto-ley\u00a014\/2022 no ha sido derogado ni materialmente sustituido por una norma posterior, en lo que respecta a los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029, sino que simplemente ha dejado de estar vigente por tratarse de una norma de vigencia limitada, hubiera debido llevar directamente al examen de la impugnaci\u00f3n de los citados apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 por todos los motivos alegados por los diputados recurrentes, dando as\u00ed respuesta a las impugnaciones de dichos preceptos por motivos no competenciales (la vulneraci\u00f3n de los art\u00edcilos\u00a014, 33, 35, 38 y\u00a043.1 CE) y evitando la existencia de espacios de impunidad en el empleo del instrumento excepcional del decreto-ley, que es lo que aqu\u00ed ha sucedido por la falta de respuesta de la sentencia a esta cuesti\u00f3n. La sentencia, pues, incurre en incongruencia, al no dar respuesta a una de las quejas de los recurrentes.<\/p>\n

2.\u2003Inexistencia del presupuesto habilitante en lo que respecta al art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, de\u00a01 de agosto.<\/p>\n

A diferencia de lo que aprecia la sentencia, entiendo que no concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad constitucionalmente exigido por el art\u00edculo\u00a086.1 CE en lo que respecta al art\u00edculo\u00a010, apartados\u00a01 y\u00a02, del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022. Lo que sostienen los recurrentes es que la previsi\u00f3n del art\u00edculo\u00a010.1 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022 infringe el art\u00edculo\u00a086.1 CE como consecuencia de atribuir al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana la facultad de convertir en obligatorias las directrices operativas previstas en el art\u00edculo\u00a09 de dicho real decreto-ley para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos o personal de aviaci\u00f3n, o acerca del uso de los aeropuertos.<\/p>\n

La sentencia, asumiendo acr\u00edticamente las razones ofrecidas por el Gobierno, estima que la extraordinaria y urgente necesidad estriba en \u00abla necesidad de flexibilizar el r\u00e9gimen de las denominadas directrices operativas, originariamente adoptadas por la Agencia de la Uni\u00f3n Europea para la Seguridad A\u00e9rea y el Centro Europeo para la Prevenci\u00f3n y el Control de enfermedades, y que hasta la fecha ten\u00edan car\u00e1cter obligatorio, para transformarlas en recomendaciones, apoy\u00e1ndose para ello tanto en la favorable evoluci\u00f3n de la pandemia por Covid-19 como en la necesidad de potenciar una pronta reactivaci\u00f3n de la econom\u00eda sustentada, en particular, en la competitividad de los sectores del transporte y el turismo, sin excluir la posibilidad de restaurar, a trav\u00e9s de un mecanismo \u00e1gil, la obligatoriedad de dichas directrices si la evoluci\u00f3n epidemiol\u00f3gica lo hiciera necesario atendiendo a las circunstancias de cada momento\u00bb.<\/p>\n

De este razonamiento, la \u00fanica parte que se refiere al precepto impugnado es la referencia a la no exclusi\u00f3n de la posibilidad de restaurar, a trav\u00e9s de un mecanismo \u00e1gil, la obligatoriedad de dichas directrices, a lo que posteriormente alude otras dos veces, mencionando que se trata de establecer una \u00abprevisi\u00f3n de mecanismos \u00e1giles para afrontar las consecuencias imprevisibles de aquella\u00bb y que se faculta tambi\u00e9n \u00aba revertir en cualquier momento tal flexibilizaci\u00f3n ante un impredecible o imprevisible rebrote o empeoramiento de la crisis sanitaria\u00bb.<\/p>\n

La sentencia recoge as\u00ed la justificaci\u00f3n que la exposici\u00f3n de motivos del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 da respecto a la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad ex<\/em> art\u00edculo\u00a086.1 CE para la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a09 y\u00a010 de dicho decreto-ley en relaci\u00f3n con las denominadas directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la pandemia del COVID-19 en los aeropuertos. Tal justificaci\u00f3n es la siguiente:<\/p>\n

\u00abEn concreto, la evoluci\u00f3n de la pandemia, el avance de la vacunaci\u00f3n e inmunidad de la poblaci\u00f3n contra el SARS-CoV2, hace necesaria la progresiva adecuaci\u00f3n de las obligaciones y restricciones previstas en las directrices operativas para la gesti\u00f3n de los pasajeros, el personal de aviaci\u00f3n o el uso de los aeropuertos, todo ello en atenci\u00f3n al elevado nivel de protecci\u00f3n alcanzado por la ciudadan\u00eda y en orden a contribuir a la recuperaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica y la paulatina vuelta a la normalidad, en particular de cara a la reactivaci\u00f3n del turismo.<\/p>\n

En el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo, en consonancia con las medidas adoptadas por los pa\u00edses de nuestro entorno, procede relajar la imposici\u00f3n de dichas medidas, manteni\u00e9ndolas como recomendaciones, a trav\u00e9s de materiales de gu\u00eda u orientaci\u00f3n, sin perjuicio de poder restablecer su obligatoriedad, adecu\u00e1ndolo a las necesidades de cada momento, en caso de que la evoluci\u00f3n de la pandemia as\u00ed lo requiriese para mitigar los efectos de un rebrote en los contagios con graves consecuencias para la salud p\u00fablica, lo que, dada la impredecibilidad sobre futuras variantes y la duraci\u00f3n de los efectos preventivos de la inmunidad alcanzada por la poblaci\u00f3n, resulta igualmente de extraordinaria y urgente necesidad. El objetivo es mantener la necesaria proporcionalidad entre las necesidades de salud p\u00fablica y las obligaciones impuestas a los pasajeros, las compa\u00f1\u00edas a\u00e9reas que operan en los aeropuertos espa\u00f1oles y a los propios aeropuertos, al tiempo que, igualmente, resulta de extraordinaria y urgente necesidad que se mantenga dicha flexibilizaci\u00f3n en orden a la eliminaci\u00f3n de restricciones inhabituales en otros mercados competencia directa del mercado tur\u00edstico nacional, que pueden lastrar la recuperaci\u00f3n del transporte a\u00e9reo y de la industria tur\u00edstica, en particular atendiendo a los riesgos econ\u00f3micos actuales derivados de la guerra en Ucrania y el encarecimiento de los combustibles.<\/p>\n

No obsta a lo anterior que la propuesta opte por generalizar el mecanismo para la adopci\u00f3n de las medidas de gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y del personal de aviaci\u00f3n a las situaciones de emergencias de salud p\u00fablica de importancia internacional declaradas por la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud, cuando por su impacto justifiquen la adopci\u00f3n de directrices operativas, gu\u00edas o recomendaciones por los organismos competentes de la Uni\u00f3n Europea o una organizaci\u00f3n internacional de la que Espa\u00f1a sea parte. De un lado, porque la propuesta es eficaz a los efectos de flexibilizaci\u00f3n necesarios en orden a la aplicaci\u00f3n de las directrices operativas frente a la COVID-19, cuyas razones de extraordinaria y urgente necesidad ya se han indicado. De otro, porque la impredecibilidad en cuanto al surgimiento de nuevas emergencias de salud p\u00fablica de importancia internacional que requieran aplicar restricciones en el transporte a\u00e9reo, as\u00ed como la evidencia de que la probabilidad de nuevas pandemias es cada vez m\u00e1s alta, determinan igualmente la extraordinaria y urgente necesidad de disponer de un mecanismo que se ha demostrado eficaz para la implementaci\u00f3n de las medidas preventivas adoptadas en el \u00e1mbito europeo o internacional para mitigar la transmisi\u00f3n de las infecciones causantes de la declaraci\u00f3n de una emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional.\u00bb<\/p>\n

De lo expuesto se deduce que la justificaci\u00f3n de la medida contenida en el art\u00edculo\u00a010 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022 es que el Gobierno considera necesario disponer de ese instrumento, la habilitaci\u00f3n al titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (actualmente, Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible) para transformar una recomendaci\u00f3n de las ahora previstas en el art\u00edculo\u00a09 del mismo real decreto-ley en directriz obligatoria, a fin de hacer frente a sucesos en este momento eventuales o hipot\u00e9ticos, a saber, un recrudecimiento de la pandemia del COVID-19 o bien el surgimiento de nuevas pandemias.<\/p>\n

Nada cabe decir acerca de la adecuaci\u00f3n o no del juicio del Gobierno sobre la importancia de contar con dicho instrumento, pero s\u00ed respecto del hecho de que tal medida no sea aprobada en su sede natural, el Parlamento, pues lo que no ha quedado justificado es la extraordinaria y urgente necesidad de su adopci\u00f3n. El Gobierno lo que ha explicado es que disponer del uso potencial de esta medida puede ser \u00fatil o conveniente para la lucha contra pandemias futuras, o contra el recrudecimiento de la todav\u00eda existente en ese momento, pero no ha justificado por qu\u00e9, en un momento en el que, afortunadamente, la gravedad de la pandemia del COVID-19 se hab\u00eda visto sensiblemente reducida y no exist\u00edan otras pandemias de similares caracter\u00edsticas, la adopci\u00f3n de una medida como esa requer\u00eda del procedimiento excepcional que implica el empleo del decreto-ley.<\/p>\n

Se trata de un entendimiento extensivo del presupuesto habilitante de la \u00abextraordinaria y urgente necesidad\u00bb (art.\u00a086.1 CE) por parte del Gobierno y se desconoce con ello que la potestad de este de dictar decretos-leyes es excepcional y solo se justifica cuando se acredita que es inaplazable la regulaci\u00f3n inmediata y que ni siquiera a trav\u00e9s del procedimiento legislativo de urgencia puede hacerse por las Cortes Generales. Seg\u00fan la Real Academia de la Lengua \u00abexcepcional\u00bb es una excepci\u00f3n a la regla com\u00fan, es decir, que va aparte de lo ordinario; ordinariedad que es el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa por quien constitucionalmente la tiene atribuida ex<\/em> art\u00edculo\u00a066 CE, las Cortes Generales, como corresponde en el Estado democr\u00e1tico de Derecho (art.\u00a01.1 CE).<\/p>\n

La conveniencia de la reforma o la legitimidad de los objetivos que se tratan de alcanzar no puede ser nunca el fundamento de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno ex <\/em>art\u00edculo\u00a086.1 CE. Y el \u00abcontrol externo\u00bb del presupuesto habilitante que a este tribunal le corresponde llevar a cabo cuando as\u00ed le sea demandado no consiste en la simple verificaci\u00f3n de que el Gobierno haya ofrecido alguna raz\u00f3n \u2013la que sea\u2013 para aprobar el decreto-ley, tal como aqu\u00ed ocurre (pues la justificaci\u00f3n aportada por el Gobierno es acr\u00edticamente aceptada por la sentencia), sino que ha de comprobar si la justificaci\u00f3n ofrecida permite entender acreditado que verdaderamente concurre una situaci\u00f3n de extraordinaria y urgente necesidad que requiere de una respuesta normativa inmediata mediante ese instrumento excepcional que es el decreto-ley.<\/p>\n

En efecto, la propia exposici\u00f3n de motivos del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, haciendo referencia a las mencionadas directrices operativas para la gesti\u00f3n de pasajeros a\u00e9reos y personal de aviaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la pandemia del COVID-19 en los aeropuertos, reconoce que \u00ab[l]a evoluci\u00f3n de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19, en particular por el grado de inmunizaci\u00f3n alcanzado y, como consecuencia de ello, la significativa reducci\u00f3n de la gravedad de sus efectos, exigen eliminar la obligatoriedad de la aplicaci\u00f3n de dichas directrices operativas, que en el \u00e1mbito de la Uni\u00f3n Europea nacieron como recomendaciones, para dotarlas de este car\u00e1cter, evitando imponer obligaciones adicionales a las exigibles en el \u00e1mbito de la Uni\u00f3n Europea, en particular en un contexto de reactivaci\u00f3n del sector y del turismo asociado al per\u00edodo vacacional, en un momento en que la crisis ocasionada por la guerra en Ucrania y su impacto en la econom\u00eda podr\u00eda afectar a la competitividad del mercado espa\u00f1ol\u00bb.<\/p>\n

Y a rengl\u00f3n seguido a\u00f1ade que \u00abes necesario, no obstante, contemplar la eventualidad de que por la evoluci\u00f3n de la pandemia debido a la aparici\u00f3n de variantes del SARS-CoV-2 que por su contagiosidad o la gravedad de las patolog\u00edas que desencadene deban establecerse como obligatorias todas o algunas de esas directrices operativas\u00bb.<\/p>\n

Con ello, en todo caso, en un contexto de desescalada de las restricciones provocadas por la pandemia del COVID-19, se describe la regulaci\u00f3n cuestionada y se explica por qu\u00e9 se aprueba \u2013esto es, su necesidad\u2013, pero no que la necesidad de aprobar esa medida en concreto sea extraordinaria y urgente, en ese momento, atendiendo a la situaci\u00f3n en la que el decreto-ley se aprueba, teniendo en cuenta la reconocida evoluci\u00f3n favorable de la pandemia del COVID-19. En esta idea de que la regulaci\u00f3n es necesaria insiste el propio Real Decreto-ley\u00a014\/2022 cuando afirma en la exposici\u00f3n de motivos que \u00ab[s]e aprovecha as\u00ed, un procedimiento que se ha mostrado eficaz para la aplicaci\u00f3n de las medidas de prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n de la transmisi\u00f3n del SARS-CoV-2 en el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo, para disponer de un instrumento permanente de respuesta ante enfermedades tan contagiosas y de r\u00e1pida propagaci\u00f3n como la COVID-19\u00bb.<\/p>\n

Como se ve, lo que pretende el Gobierno es disponer de lo que denomina un instrumento permanente de respuesta, que no se vincula a una situaci\u00f3n concreta y determinada de urgencia extraordinaria, sino que m\u00e1s bien se dise\u00f1a como una potestad administrativa a disposici\u00f3n del Gobierno para as\u00ed poder usarla cuando, en el futuro, lo estime conveniente y no para responder a una necesidad inmediata, extraordinaria y urgente.<\/p>\n

Atendiendo a lo anterior, la justificaci\u00f3n que se ofrece para la adopci\u00f3n de la medida impugnada podr\u00eda relacionarse, en su caso, con su adecuaci\u00f3n, conveniencia y oportunidad, cuestiones que a este tribunal no corresponde enjuiciar, pero no acredita que debiera adoptarse mediante decreto-ley. En suma, como ya he se\u00f1alado, la justificaci\u00f3n empleada alude directamente a la posible necesidad o conveniencia de la reforma a introducir, pero nada dice de la necesidad de acometer tal modificaci\u00f3n utilizando para ello una norma de urgencia que permite desplazar el procedimiento legislativo parlamentario. Lo que se pone de manifiesto es, todo lo m\u00e1s, la importancia que el Gobierno atribuye a la regulaci\u00f3n que aprueba en el momento que ha estimado oportuno, pero esta importancia no justifica por s\u00ed misma el empleo del decreto-ley y con ello su inmediata aprobaci\u00f3n y entrada en vigor prescindiendo del tr\u00e1mite parlamentario que, en otro caso, resultar\u00eda obligado. En otros t\u00e9rminos, la sola invocaci\u00f3n del objetivo perseguido no puede, por s\u00ed misma, fundamentar la utilizaci\u00f3n de la norma de urgencia pues, dado su car\u00e1cter hipot\u00e9tico o preventivo, falta aqu\u00ed la definici\u00f3n de una situaci\u00f3n de extraordinaria y urgente necesidad adecuadamente descrita que debiera ser ineludiblemente atendida haciendo uso de la potestad excepcional de dictar decretos-leyes.<\/p>\n

Tampoco la concurrencia de una crisis de las caracter\u00edsticas de la provocada por la pandemia del COVID-19 exime al Gobierno de la carga de justificar la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art\u00edculo\u00a086.1 CE, ni legitima autom\u00e1ticamente la aprobaci\u00f3n de cualquier reforma mediante decreto-ley, por mucho que el Gobierno la estime necesaria o conveniente. Y mucho menos reformas como la aqu\u00ed examinada, que pretende dotar al Ejecutivo de una herramienta para combatir un supuesto de hecho que no se ha producido y que no se sabe siquiera si se va a producir, con lo que dif\u00edcilmente la necesidad de contar con tal herramienta puede ser calificada como extraordinaria y urgente.<\/p>\n

Es doctrina constitucional consolidada la que afirma que el mero deseo o inter\u00e9s del Gobierno en acometer una concreta regulaci\u00f3n en un momento determinado es muy respetable pero, por s\u00ed mismo, no constituye una justificaci\u00f3n de su extraordinaria y urgente necesidad (SSTC\u00a068\/2007, de\u00a028 de marzo, FJ\u00a09, y\u00a0111\/2021, de\u00a013 de mayo, FJ\u00a08), y por eso mismo, no puede amparar la desestimaci\u00f3n del recurso de inconstitucionalidad planteado. Tambi\u00e9n lo es, como es obvio, que cuando el Gobierno no ha justificado la concurrencia del presupuesto habilitante no corresponde a este tribunal hacerlo por \u00e9l. Como recuerda la STC\u00a061\/2018, de\u00a07 de junio, FJ\u00a06, \u00ab[p]uesto que \u201cla causa justificativa del decreto-ley \u2013la situaci\u00f3n de extraordinaria y urgente necesidad\u2013 ha de ser explicitada por el propio Gobierno\u201d [\u2026], su carencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir\u00bb.<\/p>\n

En conclusi\u00f3n, dado que la necesidad o la conveniencia de abordar las modificaciones a las que se refiere la norma impugnada no ha ido acompa\u00f1ada de la justificaci\u00f3n de su urgencia extraordinaria, considero que se ha producido la infracci\u00f3n constitucional alegada, por no cumplirse en el art\u00edculo\u00a010, apartados\u00a01 y\u00a02, del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022 el presupuesto habilitante de la \u00abextraordinaria y urgente necesidad\u00bb que permite al Gobierno aprobar decretos-leyes (art.\u00a086.1 CE).<\/p>\n

Por tanto, el recurso debi\u00f3 ser estimado en este punto, lo que exim\u00eda del examen de las dos restantes vulneraciones que quedaban subsistentes respecto a este mismo precepto (la afectaci\u00f3n por el legislador de urgencia a derechos fundamentales y la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo\u00a0116 CE en relaci\u00f3n con el art\u00edculo\u00a055 CE).<\/p>\n

Al no apreciarlo as\u00ed, este tribunal ha renunciado, una vez m\u00e1s, a llevar a cabo el control constitucional que le corresponde respecto del ejercicio por parte del Gobierno de su potestad de dictar estas normas excepcionales y por ello de uso necesariamente restringido. De nuevo, el escrutinio por el Tribunal Constitucional del cumplimiento del presupuesto habilitante de la \u00abextraordinaria y urgente necesidad\u00bb no ha sido lo riguroso e incisivo que deb\u00eda ser, atendiendo a los estrictos l\u00edmites y cautelas a los que el constituyente ha querido sujetar esa potestad gubernamental, para evitar precisamente un ejercicio abusivo o desviado de esta por el Gobierno. Ejercicio abusivo y, por tanto, arbitrario, al que la mayor\u00eda de este tribunal no parece tener intenci\u00f3n de poner coto alguno.<\/p>\n

Madrid, a quince de enero de dos mil veintis\u00e9is.\u2013Enrique Arnaldo Alcubilla.\u2013Firmado y rubricado.<\/p>\n

Voto particular que formula la magistrada do\u00f1a Concepci\u00f3n Espejel Jorquera a\u00a0la\u00a0sentencia de\u00a014 de enero de\u00a02026, dictada por el Pleno en el recurso de\u00a0inconstitucionalidad n\u00fam.\u00a07079-2022<\/p>\n

En el ejercicio de la facultad conferida por el art\u00edculo\u00a090.2 LOTC y con respeto a la opini\u00f3n de mis compa\u00f1eros, formulo el presente voto particular por discrepar de la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica y el fallo de la sentencia por las razones que expuse durante la deliberaci\u00f3n en el Pleno.<\/p>\n

1.\u2003Mi discrepancia con la sentencia se refiere, en primer lugar, a la p\u00e9rdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que hace a la impugnaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022.<\/p>\n

En su fundamento jur\u00eddico\u00a02, la sentencia realiza unas consideraciones previas sobre el objeto del recurso y se\u00f1ala, en su apartado a), que los apartados\u00a01 y\u00a04 del art\u00edculo\u00a029 \u00abcontemplan medidas que, tal y como apreciamos en la citada STC\u00a020\/2024, FJ\u00a02, han perdido vigencia en el momento actual, por haberla tenido solo hasta el\u00a01 de noviembre de\u00a02023, en virtud de la disposici\u00f3n final decimos\u00e9ptima, apartado\u00a02.a) del real decreto-l<\/span>ey\u00bb. Tras mencionar que la regla general es que, en los procesos de inconstitucionalidad, la modificaci\u00f3n, derogaci\u00f3n o p\u00e9rdida de vigencia de la norma que se recurre produce la extinci\u00f3n del proceso, enumera una serie de excepciones que determinar\u00edan la pervivencia del objeto. Y concluye que no concurre ninguna de ellas en la impugnaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo\u00a029.1 y\u00a04 del Real Decreto-ley\u00a014\/2022. La consecuencia es \u00abdeclarar que la p\u00e9rdida de vigencia del art\u00edculo\u00a029, en sus apartados\u00a01 y\u00a04, hace decaer las impugnaciones dirigidas contra este precepto, privando as\u00ed, parcialmente, de objeto al recurso\u00bb.<\/p>\n

La sentencia dice apoyarse en la apreciaci\u00f3n que realiz\u00f3 la STC\u00a020\/2024, de\u00a031 de enero, FJ\u00a02, respecto a la misma norma aunque, en ese caso, en relaci\u00f3n con una controversia competencial, sin detenerse a explicar si la diferencia en el motivo de impugnaci\u00f3n podr\u00eda conllevar una consecuencia diferente. Y olvida adem\u00e1s que, siguiendo un criterio m\u00e1s riguroso a los efectos de evitar un \u00e1mbito inmune al control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha mantenido que la p\u00e9rdida de vigencia de una norma de vigencia temporal limitada no determina la p\u00e9rdida de objeto del recurso. Esta doctrina es la que se ha aplicado a las leyes de presupuestos generales, de vigencia anual. As\u00ed, en la STC\u00a043\/2017, de\u00a027 de abril, FJ\u00a02.b), el Tribunal afirm\u00f3 que \u00abhemos de tener en cuenta la doctrina establecida por este tribunal para los casos en que se trata de controlar normas de vigencia temporal limitada como son las leyes de presupuestos, respecto a las que se ha afirmado que \u00absu p\u00e9rdida de vigencia no puede sin m\u00e1s determinar la desaparici\u00f3n del objeto de los recursos de inconstitucionalidad contra ellas interpuestos, pues ser\u00eda tanto como admitir que hay un \u00e1mbito normativo, estatal o auton\u00f3mico, que resulta \u201cinmune al control de la jurisdicci\u00f3n constitucional\u201d\u00bb\u00a0(STC\u00a033\/2014, de\u00a027 de febrero, FJ\u00a02, o SSTC\u00a0111\/2014, de\u00a026 de junio, FJ\u00a01, y\u00a0153\/2016, de\u00a022 de septiembre, FJ\u00a02)\u00bb. Tambi\u00e9n se ha aplicado en otros casos, como en la STC\u00a0156\/2016, de\u00a022 de septiembre, FJ\u00a02, en la que el Tribunal reitera que \u00ablas normas con vigencia definida y limitada en el tiempo, como ha sido el caso de la presente o de las normas que regulan el sistema de financiaci\u00f3n auton\u00f3mica para un determinado periodo de tiempo, al igual que acontece con las leyes de presupuestos, de car\u00e1cter anual, no pueden constituir un \u00e1mbito inmune al control de constitucionalidad\u00a0[entre otras, SSTC\u00a0111\/2014, de\u00a016 de junio, FJ\u00a01.b), y\u00a0171\/2014, de\u00a023 de octubre, FJ\u00a02.a); con cita de las SSTC\u00a0248\/2007, de\u00a013 de diciembre, FJ\u00a02; 204\/2011, de\u00a015 de diciembre, FJ\u00a02.a); 100\/2013, de\u00a023 de abril, FJ\u00a02.a), y\u00a076\/2014, de\u00a08 de mayo, FJ\u00a02.a)]\u00bb.<\/p>\n

Es por ello por lo que, en mi opini\u00f3n, la sentencia deber\u00eda haber entrado en el examen de los motivos que fundamentan la impugnaci\u00f3n de los art\u00edculos\u00a029.1 y\u00a04 o, al menos, haberse detenido en la explicaci\u00f3n, con mayor exhaustividad, de las razones que le han llevado a no realizar el enjuiciamiento de dichos preceptos.<\/p>\n

2.\u2003En segundo lugar, mi discrepancia se refiere al incumplimiento del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad de alguna de las medidas del real decreto-ley.<\/p>\n

Ning\u00fan reproche efect\u00fao respecto de las medidas que se adoptan con extraordinaria y urgente necesidad para potenciar la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica, con base en la favorable evoluci\u00f3n de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19.<\/p>\n

No puedo decir lo mismo, sin embargo, respecto de las que se establecen en el art\u00edculo\u00a010, apartados\u00a01 y\u00a02, del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, que autorizan a restaurar la obligatoriedad de las directrices, revirtiendo en cualquier momento la flexibilizaci\u00f3n que constituye el objeto principal de la norma \u00abante un impredecible o imprevisible rebrote o empeoramiento de la crisis sanitaria\u00bb.<\/p>\n

La exposici\u00f3n de motivos del Real Decreto-ley\u00a014\/2022, para justificar la necesidad de estas concretas medidas, \u00fanicamente se\u00f1ala que \u00ab[e]s necesario, no obstante, contemplar la eventualidad de que por la evoluci\u00f3n de la pandemia debido a la aparici\u00f3n de variantes del SARS-CoV-2 que por su contagiosidad o la gravedad de las patolog\u00edas que desencadene deban establecerse como obligatorias todas o algunas de esas directrices operativas\u00bb.<\/p>\n

Menciona igualmente la propia exposici\u00f3n de motivos que \u00ab[s]e aprovecha as\u00ed, un procedimiento que se ha mostrado eficaz para la aplicaci\u00f3n de las medidas de prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n de la transmisi\u00f3n del SARS-CoV-2 en el \u00e1mbito del transporte a\u00e9reo, para disponer de un instrumento permanente de respuesta ante enfermedades tan contagiosas y de r\u00e1pida propagaci\u00f3n como la COVID-19\u00bb.<\/p>\n

Tales consideraciones permiten aceptar la conveniencia, o incluso la necesidad, de adoptar dichas medidas, pero no la extraordinaria y urgente necesidad que exige al art\u00edculo\u00a086.1 CE para su adopci\u00f3n por decreto-ley, en lugar de someter su aprobaci\u00f3n al Parlamento.<\/p>\n

Puede parecer incluso contradictorio que se aproveche el mismo real decreto-ley para recoger las medidas de flexibilizaci\u00f3n derivadas de la desescalada del COVID-19 y para seguir manteniendo la habilitaci\u00f3n al ministro de Transportes para restablecer la obligatoriedad de aquellas en un supuesto futuro o incierto como el contemplado en los apartados\u00a01 y\u00a02 del art\u00edculo\u00a010.<\/p>\n

En este caso, como ya hemos puesto de manifiesto en diversos votos particulares que he suscrito con otros magistrados, incluso respecto de este mismo Real Decreto-ley\u00a014\/2022 en el formulado a la STC\u00a020\/2024, en el enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional de los decretos-leyes se viene confundiendo reiteradamente la pertinencia o idoneidad de las medidas adoptadas con la urgencia extraordinaria de su adopci\u00f3n.<\/p>\n

En este sentido, afirm\u00f3, entre otras muchas, la STC\u00a0110\/2021, de\u00a013 de mayo, FJ\u00a09.a), que \u00abel recurso al decreto-ley se justifica solo ante un caso objetivo de extraordinaria y urgente necesidad; esto es, ante una coyuntura en la que se haga presente la exigencia impostergable de una intervenci\u00f3n normativa inmediata solo atendible eficazmente mediante estas disposiciones legislativas provisionales; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, cuanto antes, con la norma que, en un momento u otro, se estime por el Gobierno oportuna. Estas \u00faltimas apreciaciones pueden ser muy respetables, pero su mero enunciado no justifica el desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art.\u00a066.2 CE) y, con ella, de la intervenci\u00f3n de las minor\u00edas en el procedimiento parlamentario\u00bb.<\/p>\n

Considero que la sentencia de la que ahora discrepo deber\u00eda haber tenido en cuenta que el art\u00edculo\u00a010 apartados\u00a01 y\u00a02 del Real Decreto-l<\/span>ey\u00a014\/2022 contiene previsiones encaminadas a la gesti\u00f3n de futuras crisis sanitarias, o en hip\u00f3tesis de futuras pandemias, por lo que no concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, dado que las medidas se prev\u00e9n para una situaci\u00f3n futura. Como alegaba la demanda, si dicha hip\u00f3tesis se materializase, ello ser\u00eda presupuesto habilitante para dictar un nuevo real decreto-ley, pero no para que por medio de este real decreto-ley se faculte al ministro competente a adoptar medidas restrictivas.<\/p>\n

Ya he llamado la atenci\u00f3n en anteriores votos particulares, suscritos con otros magistrados de este tribunal, sobre el hecho de que el decreto-ley parece haberse convertido en el modo normal de producci\u00f3n legislativa, desplazando al Parlamento.<\/p>\n

No se puede olvidar que el art\u00edculo\u00a086.1 \u00abestablece una habilitaci\u00f3n al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su funci\u00f3n al Parlamento, es una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constituci\u00f3n\u00bb\u00a0(SSTC\u00a0156\/2021, de\u00a016 de septiembre, FJ\u00a04, y\u00a08\/2023, de\u00a022 de febrero, FJ\u00a05).<\/p>\n

La funci\u00f3n legislativa corresponde al Parlamento conforme a nuestra Constituci\u00f3n, tan solo de manera muy excepcional al Gobierno (art.\u00a086). El Gobierno no puede sustituir al Parlamento de forma ordinaria en la aprobaci\u00f3n de normas con rango de ley sin afectar al principio de divisi\u00f3n de poderes y a la democracia. Es por ello por lo que los estrictos l\u00edmites a los que est\u00e1 sometido el decreto-ley deber\u00edan ser objeto de un verdadero control por parte del Tribunal Constitucional.<\/p>\n

Y en este sentido emito mi voto particular.<\/p>\n

Madrid, a catorce de enero de dos mil veintis\u00e9is.\u2013Concepci\u00f3n Espejel Jorquera.\u2013Firmado y rubricado.<\/p>\n<\/p><\/div>\n

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